La Burocracia en México
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Partido Revolucionario Institucional |
Resulta
emocionante redescubrir un gran paradigma que suele tener múltiples
interpretaciones y distintos puntos de vista, en un esquema minuciosamente
configurado por cientos de caracteres que lo han integrado en su transformación
contemporánea e histórica en relación al funcionamiento de la Administración
Pública y el Sistema Político. Para ello es
importante que se entiendan las características, de la burocracia en nuestras
instituciones, que si bien son distintivas desde la visión de cada sistema
político, en su estudio es posible construir una forma de aproximación a su
estructura y organización.
Esta idea
integral sobre el estudio de la Administración Pública, se vislumbra desde sus
dimensiones operativas, las cuales pueden ser entendidas a raíz del desarrollo
de nuestra sociedad. En ese sentido, la Administración Pública no es un
espacio, ni un objeto, porque si bien se encuentra conformado por individuos, organizaciones
e instituciones, este puede ponderarse por sus acciones desde los marcos
operativos y normativos que lo regulan, haciéndose un fenómeno social complejo
cuyas raíces se dimensionan a la par del Estado.
Este
instrumento del ejercicio del poder político tiene en su estructura el sujeto
de una doble significación (desde el gobierno y desde la sociedad). Algo que
nos demanda a distinguir su funcionamiento, como organización y dentro de sus
formas de relación con la sociedad (desde gobierno, sociedad e instituciones).
El funcionamiento de la Administración Pública en los Gobiernos se relaciona con sus capacidades de respuesta frente a múltiples demandas de
distintas organizaciones formales e informales.
Esto
resulta ser un elemento ajeno a su determinación y forma parte de las
transformaciones del entorno político, y de organización social. Así, el estudio
de la Administración Pública requiere de un doble esfuerzo para conocer los
rudimentos de su dinámica operacional, lo cual se configura en el sustento del
marco institucional, que pondera su funcionamiento a la construcción burocrática dentro del cimiento institucional.
Análisis
de los conceptos
En primer
lugar la Administración Pública puede o debe observarse como “la que tiene la gestión de los asuntos
comunes respecto a las persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano
como miembro del Estado, y de su persona sus bienes y sus acciones como
incumbiendo al orden publico.” Desde esta perspectiva se busca trascender su sentido
empírico y funcional para tratar de entender los alcances de su acción, de las
interpretaciones de sus resultados, de las consideraciones sobre su impacto, de
la búsqueda por transformarse y de la dirección de su organización. Por lo que
requiere de habilidades y de capacidades de análisis que busquen distinguir a
quien sólo ejerce la burocracia, de quien busca comprender su funcionamiento desde
su estudio.
El rol
de la Administración Pública en el ejercicio del Gobierno y el papel que
responde desde la perspectiva del poder político en el Estado, es algo sumamente
importante observándolo como un fenómeno que en sus raíces se encuentran a la
par de las instituciones y organizaciones políticas de la sociedad, que también
lo conducen a formas de organización que lo limitan, dimensionan y transforman,
ideándose así, una prospectiva que se orienta a una construcción, donde actores
como el Estado, las instituciones y la sociedad civil se ven asociadas en un
marco constructivo, de la cual, surge el diseño institucional, que determinan o
influyen directamente en la dinámica gubernativa.
La
Burocracia como modelo de dominación y forma de organización en el
partido único.
En un primer momento hay que puntualizar que la
creación del PNR constituyo un hito importante para la concretización
de la vida política en México ya que la
principal función del Partido Nacional Revolucionario consistiría en organizar
y llevar a cabo las elecciones, tarea que antes estaba encomendada a la Secretaría
de Gobernación; y es precisamente por esta encomienda que la creación de este
partido político lo caracteriza como una institución de las más jóvenes después
de la etapa revolucionaria, está institución fue el principal patrimonio de esta sociedad
posrevolucionaria. De este modo la institución se convirtió en el principal
determinante del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a la
libertad del individuo en la sociedad.
En éste caso las organizaciones quedaron
conceptualmente distantes de las instituciones, de tal forma que las
organizaciones representaban el aspecto específico de un fenómeno más general, como
lo fue el caso de esta institución. En concreto esta institución fue creada
como “una limitación ideada por el hombre que dio forma a la interacción
humana y estructuro incentivos en el intercambio, político, social o económico”, y “además esta institución definió y limito el
conjunto de elecciones de los individuos”. Aunado a esto los costos de funcionamiento de
la institución incluyeron no sólo al marco institucional sino también a las
organizaciones que surgieron como consecuencia de él, dejando a “las
instituciones como las reglas del juego, y las organizaciones como los equipos”.
Ahora bien retomando el surgimiento del PNR en
un principio su creación se vio orientada a reducir la incertidumbre durante las elecciones
presidenciales “evitando” de cierta forma un fraude electoral la cual no dejo
de modificarse teniendo una constante evolución, (PRM, PRI) alterando el marco
de referencia para las elecciones; basándonos en esto último es preciso
puntualizar que esta evolución se debe precisamente a una interacción entre instituciones
y organizaciones, en donde las organizaciones, surgieron en función de los
incentivos que generaban las instituciones, así las organizaciones actuaron
para modificar las instituciones en función de sus intereses (con el
surgimiento de grupos especifico de obreros, campesinos y clases medias además
de partidos políticos de oposición y la misma burocracia).
Bajo
esta estructuración las visiones ideológicas favorecieron el cambio
institucional de tal forma que el cambio institucional se fundamento en la
influencia de la ideología de los políticos y es bajo esta misma línea en la cual la
Burocracia tomo un rol importante en el juego estratégico del sistema político
mexicano, ya que la burocracia se presento como un punto firme y contundente en
la elaboración y construcción de las dimensiones de la Administración Pública;
de esta manera la burocracia involucrada en un Estado está también instaurada
en instituciones, organizaciones y poderes políticos, lo que a la par termina
ejerciendo un marco institucional, que contiene un poder infraestructural lo
que lo lleva a una organización burocratizada que se desempeña en una
organización mediante formas de dominación en un dilema dual de gobernantes y
gobernados.
Así la Burocracia actúo como una forma de organización la cual
era referente central para entender la estructura y operación de los sistemas
administrativos. Lo que nos lleva, a observar dimensiones más específicas sobre
la burocracia, las organizaciones y su ejercicio en el gobierno. De tal forma
que la contemplación de la idea de organización burocrática dentro del PNR está
enfocada desde una perspectiva funcional y de sistemas que le permitieron
reconocer directrices básicas de su funcionamiento como las implicaciones administrativas
de la toma de decisiones y los límites intrínsecos de su accionar. Estas
condiciones mostraron un acercamiento a la dimensión de los problemas y de las
distintas formas de respuesta.
Así
este contacto entre el Estado y la sociedad trajo consigo consecuencias
importantes para el gobierno burocrático del PNR, entre las que destacan la
aplicación de las leyes por medio de la Administración Pública, que da un
significado directo para los ciudadanos, e impacta en los niveles de
interacción cara a cara entre la figura del gobierno y los ciudadanos, de esta
forma la burocracia tomo importancia sobre todo en la creación de una imagen de
gobierno en la mente popular, lo que permitió que “los ciudadanos reportaran que la mayoría de sus interacciones con el
gobierno fueran positivas.”
De
esta manera la Administración y el Estado convergen dentro de un instrumento de
dominación que es exclusiva de a las clases dominantes, la cual se dividen
según Max Weber en tres tipos que son la carismática (despersonalizado), la
tradicional (descentralizado) y la legal (conocimiento profesional), con “la posibilidad de imponer la voluntad dentro de
una relación social, aun contra toda resistencia y cualquiera sea el fundamento
de esa probabilidad”, tendiendo
así la relación entre el gobernante (quien cree tener derecho) (PRN) y el gobernador
(quien cree tener obligación) (ciudadanos).
Siguiendo
la misma línea de argumentación durante la etapa del PNR y sus siguientes
transformaciones PRM y parte del PRI las conceptualizaciones de la burocracia
de Weber se concretaron mediante un alto grado de especialización, una
estructura jerárquica de autoridad, con áreas de competencia y responsabilidad
bien delimitadas, y un reclutamiento del personal basado en el conocimiento técnico y alianzas de amistad; por lo que se fundamento dentro del ejercicio
del control y la razón.
De
este modo “no solo la Administración Pública
se burocratizo, sino que gradualmente también lo hicieron todas las
instituciones sociales que se iban creando”. Esta transición dio paso a
que las instituciones fueran cada vez más reguladas por reglas racionales e
impersonales dirigidas solo a conseguir una máxima de eficiencia. Por lo que la
jerarquía se convirtió en una escala de medición de la burocratización en las
organizaciones desde el nacimiento del PNR hasta el cambio institucional con el PRI.
Agotamiento
del modelo burocrático en el partido único
El
modelo burocrático como modelo impositivo y autoritario tuvo una aceptación
“obligada” dentro del contexto mexicano ya que, el solo hecho de la
contextualización posrevolucionaria no dejaba un amplio margen de opciones pero
fue por esta misma razón que desde su inicio también se veía implícito un
debilitamiento a futuro y eso fue lo que sucedió; partiendo de que la Administración
Pública es una explicación del interés colectivo y su legitimidad depende de
cierto grado de su capacidad para desempeñar un papel en la consecución de los
intereses. De este modo, el papel de la Administración Pública estaba bajo un constante ataque lo que creó desconfían de
la participación de los burócratas durante el gobierno priista tendiendo que encontrar
nuevas válvulas de escape.
La burocracia se empiezo a derivar y a regir por leyes sobre la Administración Pública y su
forma de organización teniendo en concepción al sistema político y al sistema
administrativo, en donde la burocracia apareció como el seguimiento para
solucionar demandas de la sociedad aunado a esto conceptos como la legalidad,
la racionalidad, la autoridad, la especialización, la eficiencia y eficacia
empezaron a tener un sentido retorico que recayó en una nueva conceptualización
de la burocracia.
De este
modo, una organización sumamente compleja (burocratizada) empezaba a producir fricciones
y, como consecuencia, también un cierto grado de ineficiencia, ya que por un lado,
“la burocracia empezaba a verse como un
Leviatán, una organización monolítica sin restricciones de los controles
políticos y balances, y que poseen un apetito insaciable por el poder, también se empezó a ver como un bufón de la
corte, una floja colección de los organismos que carecía de ideas, de
coordinación y de sentido común.”
Así, la debilidad de lo político en las
instituciones del gobierno y en los gobiernos democráticos encabezo una la
pendiente resbaladiza de sobrecarga y de crisis en el sistema político. De esa
forma, los problemas del Gobierno fueron indicativos de un rechazo más general
aunado a una gran organización en la sociedad. De tal magnitud que la
burocracia se empezó a ver como la falta de dirección dentro de la política, ya
que se impedía la aplicación de políticas por lo que el gobierno se paralizaba
y era ineficaz.
Otro
punto que empezó a tomar efervescencia fue la falta de liderazgo que
supuestamente se asedia tradicional en instituciones de gobierno, en donde los
líderes tenían la gestión de los gobiernos, pero con la carga burocrática no
era posible proporcionar la orientación necesaria. Esté era un aspecto
muy importante ya que “la calidad del
gobierno depende de la calidad de las instituciones y del diseño
constitucional, pero también de la calidad del liderazgo, de lo acertado de las
creencias de la población acerca de la naturaleza del mundo en el que viven y
de la existencia de preferencias por una sociedad que sea justa para la minoría
como lo es para la mayoría”.
Otras
deficiencias se empezaron a encontrar en la elaboración del presupuesto y en la
elaboración de la agenda gubernamental, que se reflejaban en la insuficiente
información para controlar la orientación e impacto en la política de gasto y
de las políticas públicas; y la concentración de la negociación presupuestaria
en la adquisición de insumos por la falta de relación entre el contenido programático
y el ejercicio del gasto y el ejercicio político, lo cual no permitía
identificar resultados de programas y la evaluación del cumplimiento de las
normas y de asuntos competentes para la agenda gubernamental. (No había una
administración conjunta), (“No había gestión por redes”).
De
esta manera solo se acarreaba confusión y del mismo modo todas las reglas,
dirigidas a impedir cualquier acción arbitraria, que imponían un control y
disciplina eran rigurosas. Por lo que el incremento de la burocracia, durante
décadas dentro de nuestro sistema político fue un reflejo de disminución de la
libertad individual. Así como un reflejo de ineficiencia.
Hacia
nuevas alternativas; modelos post-burocráticos
En las
más recientes décadas partir de la implementación del neoliberalismo el sistema
político mexicano aun comandado por el PRI experimento grandes cambios que lo
incitaron a cambiar el diseño institucional hacia un nuevo orden y consigo se
modifico en cierta medida el fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones del sector
público dando cabida a distintos cambios en la Administración Pública. Mediante
reformas del sector público, se empezaron a adoptar papeles en donde el administrador
público pasaba a ser gerente, alterando consigo los incentivos de carrera de
los altos directivos públicos dando un nuevo giro en la naturaleza de sus
cambios.
Así la
Administración Pública comenzó a comunicar las decisiones políticas a la
sociedad, para que los ciudadanos tuvieran una entrada más directa en la nueva burocracia
pública. Dentro del campo de la gestión política, podemos visualizar reformas a
la Administración Pública las cuales se iniciaron bajo el discurso de generar
un gobierno cada vez más eficiente, efectivo y de calidad orientado hacia el
ciudadano-cliente entrando en una fase de intensa recomposición. Bajo un marco
metodológico y un diagnóstico claro de un proceso, que se adecuara a la capacidad
del Estado y de los gobiernos para un posible mantenimiento mínimo de
gobernabilidad, que se generara bajo una propuesta de reforma, por un gobierno
modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a los problemas públicos.
En
pocas palabras se seguían dinámicas de gobernanza la cual se sustenta en la
teoría de que “mayor participación
ciudadana traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar”. Esta reconfiguración
también orientaba a generar gobiernos que sustentaran su actuación en términos
de resultados y de impactos reales observados, con la finalidad de transformar
mecanismos de acción.
Esta
convicción estaba dirigida
a que los gobiernos actuaran por la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos. Así la
transformación del proceso presupuestal, se oriento al control de los gastos y
a la búsqueda sistemática de resultados específicos, por lo que bajo el
paradigma de los incentivos y lógicas hacían de los agentes públicos, gerentes.
Otro punto sólido es la definición conceptual, sobre la base legal e
institucional, en donde muchas de las limitaciones que se observaban en el
sistema burocrático se ven reducidas. De esta forma se dirige a un presupuesto
de resultados, con reglas de interacción claras que generaban mecanismos con
los cuales las agencias gubernamentales iban adquiriendo autonomía de gestión
sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental.
Por lo
que esta autonomía incremento la posibilidad a que los problemas sociales
actuaran de manera informada y comprometida en su solución, de esta forma
podemos decir que esta transformación implica cambios en el sistema de
administración, el empleo de la planeación estratégica, y la implantación en
todas las dependencias y entidades de la Administración Pública de una Nueva Estructura
y de un Sistema de Evaluación a través de indicadores.
La
mejora en la eficiencia, en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño
del sector público, transformaron a la Administración Pública en una organización
eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio integrando un
mecanismo guiado por redes. En términos generales la modernización administrativa
comprende dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y
normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar la
calidad de los bienes y servicios.
De
esta manera, se crear un sistema de planeación y programación del presupuesto
de políticas, haciéndose más ágil, transparente, flexible, asertivo y útil, permitiendo
al sector público elevar el valor, así como transformar el sistema
presupuestario para que se convierta en una herramienta orientada a los
resultados.
De
esta forma los objetivos de la gestión pública son fortalecer un cambio en la gestión
gubernamental encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de
los usuarios, así como analizar el desempeño de las dependencias y entidades,
sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma, se otorga elementos de
apoyo, para promover la credibilidad del Gobierno, mejorar la asignación de
recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar programas
que requieran estudios para justificar su existencia. (Eliminación del monstruo
burocrático) Así, este sistema supone una integración de distintos componentes,
como auditorías al sistema, encuestas a la población, incorporación de
tecnologías de información, convenios de desempeño y construcción de
indicadores.
Agregado
a esto los valores buscan inducir en el comportamiento de los actores
gubernamentales los paramentos de la eficiencia, calidad, innovación, cuidado
de los costos y resultados; también se generan mecanismos legales o
institucionales para que los valores se conviertan en comportamientos normales;
y generar parámetros de las “reglas del juego” para evitar la
falta de congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos. De alguna
manera es fundamental ver la complejidad de la función en autonomía y de las
organizaciones gubernamentales con el fin de que puedan comprometerse a obtener
resultados.
De
esta manera, el marco legal, el marco normativo y el marco institucional buscan
que los espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las
agencias gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las
agencias controladoras (redes organizativas). A partir de un proceso que busque
que los organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme
los resultados. Así las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy
claras en el incremento de la eficiencia que viene ligado a un incremento en la
flexibilidad, en el manejo de la organización, abriendo para los funcionarios
públicos mayores márgenes de acción e incentivos a la innovación, encontrando
mejores caminos para resolver los problemas públicos o de satisfacer las
demandas de la sociedad.
Conclusión
Las
reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar el marco
institucional y político en el que se mueven, para construir estrategias de choque
que buscan romper las inercias burocráticas. Debido a esto la reforma es un
proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos, sino también de
valores, de la misma manera no hay entonces una seguridad de que por sí mismos
los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan incuestionados. Así
que la contradicción entre organismos gubernamentales autónomos y la
congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las principales
paradojas de las reformas.
Tanto la gestión pública como la gobernanza son los dos elementos que nos
permiten tocar temas de gran relevancia para el campo de estudio de la Administración
Pública, permitiéndonos reflexionar sobre la construcción de lo público
organizacional, que a su vez nos conduce a pensar en la ética pública y los
valores de la acción política del gobierno, sobre el institucionalismo y así como
lo político y lo práctico de la gestión pública como articulador de reformas administrativas;
hilado de su importancia pendiente con la democracia como eje toral de la
administración frente a la problemática de la burocratización para finalmente
señalarnos los acuerdos internacionales sobre la gobernanza que las sociedades
contemporáneas buscamos para dirigirnos hacia una forma de gobernarnos en la
que sólo se conciba esta acción desde la consideración de la política como
acción conjunta de los individuos en sociedad.
Bibliografía
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North,
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México, Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 13
North, Douglass C., Op. Cit.,
nota 2, p. 14
Ibidem,
p. 15
Mouzlis,
Nicos. “Organización y burocracia: Un análisis de las teorías Modernas sobre
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Weber,
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Muños
Patraca, Víctor Manuel, “acenso y caída del partido hegemónico: partido
revolucionario institucional 1946-2000”, siglo XXI, México, 2006, p. 46
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Nicos., Op. Cit., nota 5, p. 50
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Peters,
B. Guy, “Gobernanza y burocracia pública: ¿nuevas formas de democracia o nuevas
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