EL MODELO BUROCRÁTICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (surgimiento, implementación y decadencia)

Administración Pública y Burocracia

Introducción:

Resulta emocionante redescubrir un gran paradigma que suele tener múltiples interpretaciones y distintos puntos de vista, en un esquema que resulta ser un fenómeno minuciosamente configurado por cientos de caracteres que lo integran, por lo que este análisis es destacable en medida a las condiciones contemporáneas y sobre el rubro del estudio y comprensión del funcionamiento de la Administración Pública. 

Para ello es importante que se entienda su conformación y características, que si bien son distintivas desde cada sistema político, en su estudio es posible construir una forma de aproximación a su estructura y formas de organización. Esta idea integral sobre el estudio de la administración pública, se vislumbra desde sus dimensiones operativas, la cual puede ser entendida a raíz del desarrollo de nuestras sociedades.

En ese sentido, la Administración Pública no es un espacio, ni un objeto, por que si bien se encuentra conformado por individuos y organizaciones, este  puede ponderarse por sus acciones desde los marcos operativos y normativos que lo regulan, haciéndose un fenómeno social complejo cuyas raíces se dimensionan a la par de lo que llamamos Estado moderno. Este instrumento del ejercicio del poder político tiene en su estructura el sujeto de una doble significación: (desde el gobierno y desde la sociedad). Algo que nos demanda a distinguir su funcionamiento, como organización y dentro de sus formas de relación con la sociedad desde su dimensión.

Por lo que lejos de ser un fin que podríamos evaluar en sí mismo; el funcionamiento de la Administración Pública de los Gobiernos se pondera en relación con sus capacidades de respuesta frente a múltiples demandas de distintas organizaciones formales e informales. Esto resulta ser un elemento ajeno a su determinación y forma parte de las transformaciones del entorno político, y de organización social. Así, el estudio contemporáneo de la Administración Pública requiere de un doble esfuerzo para conocer los rudimentos de su funcionamiento y operación, para logar dominar los conocimientos que le dan significado a las acciones que de ellos se desprenden.

Análisis del concepto:

Este fenómeno social y político denominado Administración Pública puede o debe observarse desde una perspectiva que busque trascender su sentido empírico y funcional para tratar de entender los alcances de su acción, de las interpretaciones de sus resultados, de las consideraciones sobre su impacto, de la búsqueda por transformarse y de la dirección de su organización. Por lo que requiere de habilidades y de capacidades de análisis que busquen distinguir a quien sólo ejerce la burocracia, de quien busca comprender su funcionamiento desde su estudio. Esto otorga un sentido a este análisis, como un marco de posibilidades que ofrece múltiples formas interpretativas sobre un mismo objeto, que esta asociada a elementos funcionales, organizacionales, sociales, económicos, y políticos.

El rol actual de la Administración Pública en el ejercicio del Gobierno y el papel que responde desde la perspectiva del poder político en el Estado moderno es algo sumamente importante observándolo como un fenómeno que en sus raíces se encuentran a la par de la organización política de la sociedad, que también lo conducen a formas de organización que lo limitan, dimensionan y transforman, ideándose así, un nuevo reto en su estudio que radicaría en comprender su funcionamiento y ser capaz de entender los motivos y condiciones de su transformación.

La Burocracia como modelo de dominación y forma de organización.

La Burocracia toma un rol importante en el juego estratégico de la Administración Pública, ya que la burocracia se presenta como un punto firme y contundente en la elaboración y construcción de las dimensiones de la Administración Publica; de esta manera la burocracia involucrada en un Estado esta también instaurada en instituciones, organizaciones y poderes políticos, lo que a la par termina ejerciendo un marco institucional, que contiene un poder infraestructural lo que lo lleva a una organización burocratizada que se desempeña en una organización mediante formas de dominación en un dilema dual de gobernantes y gobernados.

Así que en un primer término la Burocracia actúa como una  forma de organización la cual es un referente central para entender la estructura y operación de los sistemas administrativos. Lo que nos lleva a observar dimensiones mas especificas sobre la burocracia, las organizaciones y su ejercicio en el gobierno.  De tal forma que la contemplación de la idea de organización burocrática esta enfocada desde una perspectiva funcional y de sistemas que le permite reconocer directrices básicas de su funcionamiento como las implicaciones administrativas de la toma de decisiones, los límites intrínsecos de su accionar y la importancia de entender la conformación de su estructura (Con antecedentes en administración científica). Estas condiciones formales de operación nos muestran un acercamiento a la dimensión de los problemas y de las distintas formas de respuesta.

Así la Administración Pública, se convierte en el principal punto de contacto entre el Estado y la sociedad que trae consigo consecuencias importantes para el gobierno burocrático, entre las que destacan la aplicación de las leyes por medio de la administración pública, lo que le da una significado directo para los ciudadanos, y el segundo termino impacta en los niveles de interacción cara a cara entre la figura del gobierno y su representación hacia los ciudadanos, de esta forma la burocracia es importante sobre todo en la creación de una imagen de gobierno en la mente popular, lo que permite que “los ciudadanos reporten que la mayoría de sus interacciones con el gobierno son positivas.”1

Por lo que la inclusión de los actores sociales en la prestación de servicios de la burocracia aumenta la capacidad para llegar a focalizar un objetivo. La sociedad centrada en la Administración Pública representa a una burocracia pública con un objetivo potencial para un grupo político. Un panorama sobre la burocracia, seria en donde esta se encuentra presente en toda administración pública del Estado. De esta manera la Administración y el Estado convergen dentro de un instrumento de dominación que es exclusiva de a las clases dominantes, (teoría de la dominación) la cual se dividen según Max Weber en tres tipos que corresponde a la carismática (despersonalizado), la tradicional (descentralizado) y la legal (conocimiento profesional), de esta manera se puede esbozar un análisis especifico dentro del ámbito del tipo ideal de la burocracia de Weber, quien comprende al poder como “la posibilidad de imponer la voluntad de una persona sobre el comportamiento de otras”2, tendiendo a la relación entre el gobernante (quien cree tener derecho) y el gobernado (quien cree tener obligación).

Siguiendo esta misma línea sobre el tipo ideal de la burocracia esta se caracteriza por ser una construcción conceptual realizada a partir de elementos empíricos, que se agrupan lógicamente en una forma precisa y consistente. Donde se tiende a cumplir con ciertas características como lo son: un alto grado de especialización, una estructura jerárquica de autoridad, con áreas de competencia y responsabilidad bien delimitadas, un reclutamiento del personal basado en la capacidad y conocimiento técnico (administración científica estructurada); por lo que la administración burocrática se fundamenta básicamente dentro del ejercicio del control, lo que la hace específicamente racional.

De este modo “no solo la Administración Publica, se ha burocratizado sino que gradualmente también lo han hecho todas las instituciones sociales”3. Esta transición dio paso a que las instituciones fueran cada vez más reguladas por reglas racionales e impersonales dirigidas solo a conseguir una máxima de eficiencia. Por lo que la jerarquía horizontal podría concebirse como uno de los criterios más importantes para medir el grado de burocratización de una organización.

Así este instrumento conceptual contribuye a la mejor comprensión de los fenómenos sociales mediante la observación de la discrepancia entre la forma ideal y su estado real concreto. Por lo tanto el tipo ideal de burocracia contiene elementos empíricos inducidos por ciertas características presentes en organizaciones concretas, que se desprenden de la racionalidad predicada como característica básica del tipo ideal. Por esta razón la burocracia se hace sinónimo de racionalidad, por lo que una organización será racional cuando funcione con los medios más adecuados para la consecución de sus objetivos. Así que la racionalidad funcional se alcanza con la elaboración de un conjunto de normas que encauzan el comportamiento organizacional con el fin de alcanzar el máximo de eficiencia. Por lo que el tipo ideal de Burocracia simplemente fue construido con el fin de facilitar el análisis histórico comparativo de los sistemas administrativos.

Aspectos que explican el agotamiento del modelo burocrático

Partiendo del punto de que la Administración Pública es una explicación del interés colectivo y su legitimidad depende de cierto grado de su capacidad para desempeñar un papel en la consecución de los intereses. Podemos continuar diciendo que de este modo el papel de la administración pública esta bajo un constante ataque en donde los políticos contemporáneos ya desconfían de la participación de los burócratas tendiendo a encontrar nuevas válvulas de escape.  Por consiguiente el único modo de formular críticas válidas al concepto de burocracia de Weber consiste en considerar a éste paradigma  como un tipo ideal y analizarlo a este nivel.

Uno de estos hechos es que una organización que sea racional como lo es la burocracia no implica que sus miembros actúen racionalmente, por que  cuanto más burocrática y racional resulta una organización, más se reducen sus miembros a simples piezas de un mecanismo. Por lo que el concepto de burocracia no parece adecuado para la investigación detallada y empírica de organizaciones concretas ya que esta construcción se deriva y se rige por leyes sobre la Administración Publica y su forma de organización teniendo en concepción al sistema político y al sistema administrativo, en donde la burocracia aparece como el seguimiento para solucionar demandas de la sociedad; bajo estas característica la posibilidad de una burocracia no gubernamental parece imposible las características otorgadas a una burocracia siempre implican el dominio de un orden gubernamental, las cuales ya están preestablecidas con estos parámetros.

Otro aspecto destacado sobre la labor burocrática se concentra en las características que básicamente contienen implícitos en conceptos de gran importancia como la legalidad, la racionalidad, la autoridad, la especialización, la eficiencia y eficacia. De este modo, se hallan presentes en una organización sumamente concreta con muchos obstáculos, que podrían producir fricciones y, como consecuencia, también un cierto grado de ineficiencia, ya que por un lado, “la burocracia ha sido visto como un Leviatán, una institución monolítica sin restricciones de los controles políticos y balances, y que poseen un apetito insaciable por el poder”4 y por otro lado, “la burocracia también es visto como un bufón de la corte, una floja colección de los organismos que carecen de ideas, de coordinación y de sentido común.”5 Igualmente, existe una distinción entre hablar de la burocracia como una entidad dosificada comportada como un monolito con un conjunto unificado de instituciones y de valores tradicionales; por lo que hablar de la burocracia, simplemente es referirse a los organismos administrativos que hacen administración para el ejecutivo político (un hombre detrás de un escritorio).

El papel activo de la Burocracia en el Gobierno se ha hecho de forma constante, y las motivaciones de burócratas no son necesariamente encaminadas por el servicio público y el interés publico. Retomando un poco las ideas de Weber, el enfoque de la política burocrática ha sido bastante grave en particular con su relación respecto a las características del Estado, centradas en los supuestos en un mundo interdependiente, que carecen de una comprensión de la política de la burocracia como un potencial órgano de gobierno. La debilidad de lo político en las instituciones del gobierno y los gobiernos democráticos han aparecido encabezados por la pendiente resbaladiza de la sobrecarga y la crisis. De esa forma los problemas del Gobierno son indicativos de un rechazo más general con una gran organización en la sociedad.

Sin embargo, las deficiencias de la burocracia pueden ser tan grandes como las de las instituciones políticas. La burocracia es comúnmente vista como la falta de dirección dentro de la política. Si los políticos tienen ideas, impide su aplicación, y los funcionarios públicos no lo hacen y no tienen ideas para poner en práctica. En otras palabras el gobierno se paraliza y es ineficaz. Otro punto de relevancia es la falta de liderazgo que supuestamente se asedia tradicional en instituciones de gobierno, en donde los líderes tienen la gestión de los gobiernos, de este modo la burocracia no es capaz de proporcionar la orientación necesaria.

Otras deficiencias se encontraban en la elaboración del presupuesto, que se reflejaban en la insuficiente información para controlar la orientación e impacto en la política de gasto; y la concentración de la negociación presupuestaria en la adquisición de insumos por la falta de relación entre el contenido programático y el ejercicio del gasto, lo cual no permite identificar resultados de programas y la evaluación del cumplimiento de las normas. (No hay una administración conjunta), (“gestión por redes”).

Así que las burocracias y los burócratas están cada vez menos interconectados a través de membresías organizacionales y profesionales. De esta manera su utilización sólo puede acarrear confusión y es por esto que el término de la burocracia con su énfasis extremista, solo es útil para comparaciones históricas, más que para emplear propósitos en términos de la organización. Del mismo modo todas las reglas, dirigidas a impedir cualquier acción arbitraria, imponen un control y disciplina rigurosos, las cuales no dejan mucho campo a la discrecionalidad e iniciativa personales. Por lo que el incremento de la burocracia, va unida a la disminución de la libertad individual. Así el término burocracia lleva en sí una connotación valorativa de ineficiencia. Por lo que la caída de la burocracia, se desencadena en la forma de la elegibilidad y revocación que puede caer en todo funcionario.

Emergencia de modelos post-burocráticos

El patrón que venia siguiendo la burocracia, era evidencia de un fuerte sentimiento y necesidad de fortalecer la legitimidad de las instituciones del sector público dando cabida a los distintos semblantes que va adquiriendo la administración publica en la formación de su caracterización contemporánea. Por lo que las reformas del sector público, modificaron el papel del administrador público como gerente y no como un asesor político, alterando los incentivos de carrera de los altos directivos públicos dando un nuevo giro en la naturaleza de sus cambios. Así la Administración Pública implementa y comunica las decisiones políticas a la sociedad, para que los ciudadanos tengan una entrada más directa en la burocracia pública inmersa en nuevos modelos post-burocraticos.

Dentro del campo de la gestión política, podemos visualizar que esta ligada a procesos de reformas a la administración pública las cuales se iniciaron bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente, efectivo y de calidad orientado hacia el ciudadano-cliente entrando en una fase de intensa recomposición. Bajo un marco metodológico y un diagnóstico claro de un proceso, que se adecuara a la capacidad del Estado y de los gobiernos para un posible mantenimiento mínimo de gobernabilidad, que se generara bajo una propuesta de reforma, por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a los problemas públicos. Así la reforma gerencialista se guía por la dinámica de transformación y de consolidación de capacidades gubernamentales dentro de la Nueva Gerencia Pública. Esta reconfiguración del sector público está orientada a generar gobiernos que sustenten su actuación en términos de resultados y de impactos reales observados, con la finalidad de transformar mecanismos de acción.

Esta convicción por consiguiente esta dirigida a que los gobiernos actúen con base en la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos. Así la transformación del proceso presupuestal, esta orientado al control de los gastos y a la búsqueda sistemática de resultados específicos, por lo que en base al proceso presupuestal y bajo el paradigma de los incentivos y lógicas de comportamiento sobre los agentes públicos puede llevar a que se transformen en gerentes; este es el presupuesto, que obtienen los funcionarios públicos para relacionarse entre sí y con los ciudadanos para el fortalecimiento de un servicio mas directo (ciudadano-cliente).

Otra punto sólido es la definición conceptual, sobre la base legal e institucional, en donde muchas de las limitaciones que se observaban en el sistema burocrático se ven reducidas en este nuevo esquema. De esta forma se dirige a un presupuesto de resultados, con reglas de interacción claras entre los que controlan el gasto, y no sólo asegura que exista una línea clara de secuenciación entre gastos y resultados, sino que además permite definir los mecanismos con los cuales las agencias gubernamentales van adquiriendo autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental en general.

También los presupuestos orientados a resultados llevan a una consecuencia en el incremento de la acción en la autonomía operativa de los agentes y las organizaciones gubernamentales. Por lo que esta autonomía incrementa la posibilidad a que los problemas sociales actúen de manera informada y comprometida en su solución, de esta forma podemos decir que esta transformación implica cambios en el sistema de administración financiera, el empleo de la planeación estratégica, y la implantación en todas las dependencias y entidades de la administración pública de una Nueva Estructura y de un Sistema de Evaluación a través de indicadores.

La mejora en la eficiencia, en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del sector público, transforma a la Administración Pública en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio integrando un mecanismo guiado por redes. En términos generales la modernización administrativa comprende dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios. Una de las vertientes de esta modernización administrativa es la modificación de los mecanismos para formular y ejercer el gasto, para así evitar la fragmentación del sistema presupuestario desde la planeación hasta la evaluación.

Esta nueva estructura se convierte en un conjunto de categorías y elementos programáticos que buscan dar orden y dirección al gasto público en su clasificación funcional de la acción gubernamental clasificando el gasto en funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales y proyectos. De esta manera, se crear un sistema de planeación, programación y presupuestación ágil, transparente, flexible, asertivo y útil, que permite al sector público elevar el valor, así como transformar el sistema presupuestario para que se convierta en una herramienta orientada a los resultados.

De esta forma los objetivos de la gestión publica son fortalecer un cambio en la gestión gubernamental encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de los usuarios, así como analizar el desempeño de las dependencias y entidades, sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma se otorga elementos de apoyo, para promover la credibilidad del Gobierno, mejorar la asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar programas que requieran estudios para justificar su existencia. (Eliminación del monstruo burocrático) Así, este sistema supone una integración de distintos componentes, como auditorías al sistema, encuestas a la población, incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y construcción de indicadores. De esta manera, el planeamiento es generar ciertos comportamientos con miras a obtener mayor eficiencia a través de un proceso que podríamos denominar “automatización de las organizaciones públicas”7.

Otra parte fundamental son los valores que se buscan inducir en el comportamiento de los actores gubernamentales dentro de los paramentos de la eficiencia, calidad, innovación, cuidado de los costos y resultados; que a su vez también generan mecanismos legales o institucionales para que los valores se conviertan en comportamientos normales; y al mismo tiempo generar parámetros de las “reglas del juego” para evitar la falta de congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos. De alguna manera es fundamental ver la complejidad de la función en autonomía y de las organizaciones gubernamentales con el fin de que puedan comprometerse a obtener resultados.

De esta manera el marco legal y el marco normativo deben ser implementados e institucionalizados, generando nuevos comportamientos que busquen que los espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las agencias controladoras (redes organizativas). A partir de un proceso que busque que los organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme los resultados. Así las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy claras en el incremento de la eficiencia que viene ligado a un incremento en la flexibilidad, en el manejo de la organización, abriendo para los funcionarios públicos mayores márgenes de acción e incentivos a la innovación, encontrando cada vez mejores caminos de resolver los problemas públicos o de satisfacer las demandas de la sociedad. Por ello se pone gran énfasis en los resultados y el desempeño de las organizaciones gubernamentales y el planeamiento de sus objetivos, lo que permitirá que la gestión, sea más libre y controlada.

Conclusión:

Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar el marco institucional y político en el que se mueven, para construir estrategias de choque que buscan romper las inercias burocráticas. Debido a esto la reforma es un proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos, sino también de valores, de la misma manera no hay entonces una seguridad de que por sí mismos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan incuestionables. 

Así que la contradicción entre organismos gubernamentales autónomos y la congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las principales paradojas de las reformas. Por un lado se requiere de flexibilidad y de manejo innovador y atención particular a los contextos específicos de cada organismo como requisito, para asegurar verdadera eficiencia en el sector público, pero por el otro se requiere cuidar el uso de los recursos públicos, de los objetivos políticos generales del gobierno y del sistema.

Así, tanto la gestión pública como la gobernanza son los dos elementos que nos permiten tocar temas de gran relevancia para el campo de estudio de la Administración Pública, permitiéndonos reflexionar sobre la construcción de lo público organizacional, que a su vez nos conduce a pensar en la ética pública y los valores de la acción política del gobierno, sobre el institucionalismo y así como lo político y lo práctico de la gestión pública como articulador de reformas administrativas; hilado de su importancia pendiente con la democracia como eje toral de la administración frente a la problemática de la burocratización para finalmente señalarnos los acuerdos internacionales sobre la gobernanza que las sociedades contemporáneas buscamos para dirigirnos hacia una forma de gobernarnos en la que sólo se conciba esta acción desde la consideración de la política como acción conjunta de los individuos en sociedad.

Bibliografías: 

1. Peters, Guy y Pierre, John. 2003.”The role of public administration in governing”, en Guy Peters, Handbook of Public Administration . London: Sage.
 
2. Mouzlis, Nicos. 1991. Organización y burocracia: Un análisis de las teorías
Modernas sobre organizaciones sociales. Barcelona: Península.
 
3. Peters, Guy.1981. “The problem of bureaucratic gover nment”, The Jour nal of politics. No 1: Vol. 43; Cambridge University Press.
 
4. Hood, Ch. 1976. Los límites de la administración pública. Primera parte. México: Limusa.
 
5. Lynn, Lawrence E. Jr. 2004. “Reforma a la gestión pública: tendencias y perspectivas”. Teoría administrativa del Estado. Textos Universitarios en Ciencias Sociales. México: Oxford University Press.
 
6. Arellano Gault, David. 2004. “Gestión Pública: Fuentes analíticas, críticas pertinentes y advertencias sobre su uso”, en Omar Guerrero, Gerencia Pública: Una aproximación plural. México: FCPyS/UNAM.
 
7. Arellano Gault, David y Lepore, Walter. 2006. “Publicness y Nueva Gestión Pública: hacia una recuperación de los valores de lo público. Documento de trabajo 178 de la División de Administración Pública. México: CIDE.

 
8. Aguilar Villanueva, Luis. 2009. “El concepto de gobernanza”. Gobernanza y gestión pública. México: FCE.
 
9. Peters, Guy. 2005. “Gobernanza y burocracia pública: ¿Nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”. Revista Foro Internacional. El Colegio de México: Vol. XLV, Núm. 4.
 
10. Guttman, Dan 2004. “De gobierno a gobernanza: la nueva ideología de la rendición de cuentas, sus conflictos, sus defectos y sus características”, en Revista Gestión y Política Pública, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Vol XIII, Número 1, primer semestre de 2004, pp. 5-40

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EL SISTEMA BUROCRÁTICO durante el régimen del partido único en México (PRI).

La Burocracia en México

Partido Revolucionario Institucional

Resulta emocionante redescubrir un gran paradigma que suele tener múltiples interpretaciones y distintos puntos de vista, en un esquema minuciosamente configurado por cientos de caracteres que lo han integrado en su transformación contemporánea e histórica en relación al funcionamiento de la Administración Pública y el Sistema Político. Para ello es importante que se entiendan las características, de la burocracia en nuestras instituciones, que si bien son distintivas desde la visión de cada sistema político, en su estudio es posible construir una forma de aproximación a su estructura y organización.

Esta idea integral sobre el estudio de la Administración Pública, se vislumbra desde sus dimensiones operativas, las cuales pueden ser entendidas a raíz del desarrollo de nuestra sociedad. En ese sentido, la Administración Pública no es un espacio, ni un objeto, porque si bien se encuentra conformado por individuos, organizaciones e instituciones, este puede ponderarse por sus acciones desde los marcos operativos y normativos que lo regulan, haciéndose un fenómeno social complejo cuyas raíces se dimensionan a la par del Estado.

Este instrumento del ejercicio del poder político tiene en su estructura el sujeto de una doble significación (desde el gobierno y desde la sociedad). Algo que nos demanda a distinguir su funcionamiento, como organización y dentro de sus formas de relación con la sociedad (desde gobierno, sociedad e instituciones). El funcionamiento de la Administración Pública en los Gobiernos se relaciona con sus capacidades de respuesta frente a múltiples demandas de distintas organizaciones formales e informales.

Esto resulta ser un elemento ajeno a su determinación y forma parte de las transformaciones del entorno político, y de organización social. Así, el estudio de la Administración Pública requiere de un doble esfuerzo para conocer los rudimentos de su dinámica operacional, lo cual se configura en el sustento del marco institucional, que pondera su funcionamiento a la construcción burocrática dentro del cimiento institucional.

Análisis de los conceptos

En primer lugar la Administración Pública puede o debe observarse como “la que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto a las persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden publico.”[1] Desde esta  perspectiva se busca trascender su sentido empírico y funcional para tratar de entender los alcances de su acción, de las interpretaciones de sus resultados, de las consideraciones sobre su impacto, de la búsqueda por transformarse y de la dirección de su organización. Por lo que requiere de habilidades y de capacidades de análisis que busquen distinguir a quien sólo ejerce la burocracia, de quien busca comprender su funcionamiento desde su estudio.

El rol de la Administración Pública en el ejercicio del Gobierno y el papel que responde desde la perspectiva del poder político en el Estado, es algo sumamente importante observándolo como un fenómeno que en sus raíces se encuentran a la par de las instituciones y organizaciones políticas de la sociedad, que también lo conducen a formas de organización que lo limitan, dimensionan y transforman, ideándose así, una prospectiva que se orienta a una construcción, donde actores como el Estado, las instituciones y la sociedad civil se ven asociadas en un marco constructivo, de la cual, surge el diseño institucional, que determinan o influyen directamente en la dinámica gubernativa.

La Burocracia como modelo de dominación y forma de organización en el partido único.

En un primer momento hay que puntualizar que la creación del PNR constituyo un hito importante para la concretización de la vida política en México ya que la principal función del Partido Nacional Revolucionario consistiría en organizar y llevar a cabo las elecciones, tarea que antes estaba encomendada a la Secretaría de Gobernación; y es precisamente por esta encomienda que la creación de este partido político lo caracteriza como una institución de las más jóvenes después de la etapa revolucionaria, está institución fue el principal patrimonio de esta sociedad posrevolucionaria. De este modo la institución se convirtió en el principal determinante del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo en la sociedad.

En éste caso las organizaciones quedaron conceptualmente distantes de las instituciones, de tal forma que las organizaciones representaban el aspecto específico de un fenómeno más general, como lo fue el caso de esta institución. En concreto esta institución fue creada como “una limitación ideada por el hombre que dio forma a la interacción humana y estructuro incentivos en el intercambio, político, social o económico”[2], y “además esta institución definió y limito el conjunto de elecciones de los individuos”[3].  Aunado a esto los costos de funcionamiento de la institución incluyeron no sólo al marco institucional sino también a las organizaciones que surgieron como consecuencia de él, dejando a “las instituciones como las reglas del juego, y las organizaciones como los equipos”.[4]

Ahora bien retomando el surgimiento del PNR en un principio su creación se vio orientada a reducir la incertidumbre durante las elecciones presidenciales “evitando” de cierta forma un fraude electoral la cual no dejo de modificarse teniendo una constante evolución, (PRM, PRI) alterando el marco de referencia para las elecciones; basándonos en esto último es preciso puntualizar que esta evolución se debe precisamente a una interacción entre instituciones y organizaciones, en donde las organizaciones, surgieron en función de los incentivos que generaban las instituciones, así las organizaciones actuaron para modificar las instituciones en función de sus intereses (con el surgimiento de grupos especifico de obreros, campesinos y clases medias además de partidos políticos de oposición y la misma burocracia). 

Bajo esta estructuración las visiones ideológicas favorecieron el cambio institucional de tal forma que el cambio institucional se fundamento en la influencia de la ideología de los políticos y es bajo esta misma línea en la cual la Burocracia tomo un rol importante en el juego estratégico del sistema político mexicano, ya que la burocracia se presento como un punto firme y contundente en la elaboración y construcción de las dimensiones de la Administración Pública; de esta manera la burocracia involucrada en un Estado está también instaurada en instituciones, organizaciones y poderes políticos, lo que a la par termina ejerciendo un marco institucional, que contiene un poder infraestructural lo que lo lleva a una organización burocratizada que se desempeña en una organización mediante formas de dominación en un dilema dual de gobernantes y gobernados.

Así la Burocracia actúo como una forma de organización la cual era referente central para entender la estructura y operación de los sistemas administrativos. Lo que nos lleva, a observar dimensiones más específicas sobre la burocracia, las organizaciones y su ejercicio en el gobierno. De tal forma que la contemplación de la idea de organización burocrática dentro del PNR está enfocada desde una perspectiva funcional y de sistemas que le permitieron reconocer directrices básicas de su funcionamiento como las implicaciones administrativas de la toma de decisiones y los límites intrínsecos de su accionar. Estas condiciones mostraron un acercamiento a la dimensión de los problemas y de las distintas formas de respuesta.

Así este contacto entre el Estado y la sociedad trajo consigo consecuencias importantes para el gobierno burocrático del PNR, entre las que destacan la aplicación de las leyes por medio de la Administración Pública, que da un significado directo para los ciudadanos, e impacta en los niveles de interacción cara a cara entre la figura del gobierno y los ciudadanos, de esta forma la burocracia tomo importancia sobre todo en la creación de una imagen de gobierno en la mente popular, lo que permitió que “los ciudadanos reportaran que la mayoría de sus interacciones con el gobierno fueran positivas.”[5]

De esta manera la Administración y el Estado convergen dentro de un instrumento de dominación que es exclusiva de a las clases dominantes, la cual se dividen según Max Weber en tres tipos que son la carismática (despersonalizado), la tradicional (descentralizado) y la legal (conocimiento profesional), con “la posibilidad de imponer la voluntad dentro de una relación social, aun contra toda resistencia y cualquiera sea el fundamento de esa probabilidad”[6], tendiendo así la relación entre el gobernante (quien cree tener derecho) (PRN) y el gobernador (quien cree tener obligación) (ciudadanos).

Siguiendo la misma línea de argumentación durante la etapa del PNR y sus siguientes transformaciones PRM y parte del PRI las conceptualizaciones de la burocracia de Weber se concretaron mediante un alto grado de especialización, una estructura jerárquica de autoridad, con áreas de competencia y responsabilidad bien delimitadas, y un reclutamiento del personal basado en el conocimiento técnico y alianzas de amistad; por lo que se fundamento dentro del ejercicio del control y la razón.

De este modo “no solo la Administración Pública se burocratizo, sino que gradualmente también lo hicieron todas las instituciones sociales que se iban creando”.[7] Esta transición dio paso a que las instituciones fueran cada vez más reguladas por reglas racionales e impersonales dirigidas solo a conseguir una máxima de eficiencia. Por lo que la jerarquía se convirtió en una escala de medición de la burocratización en las organizaciones desde el nacimiento del PNR hasta el cambio institucional con el PRI.

Agotamiento del modelo burocrático en el partido único

El modelo burocrático como modelo impositivo y autoritario tuvo una aceptación “obligada” dentro del contexto mexicano ya que, el solo hecho de la contextualización posrevolucionaria no dejaba un amplio margen de opciones pero fue por esta misma razón que desde su inicio también se veía implícito un debilitamiento a futuro y eso fue lo que sucedió; partiendo de que la Administración Pública es una explicación del interés colectivo y su legitimidad depende de cierto grado de su capacidad para desempeñar un papel en la consecución de los intereses. De este modo, el papel de la Administración Pública estaba bajo un constante ataque lo que creó desconfían de la participación de los burócratas durante el gobierno priista tendiendo que encontrar nuevas válvulas de escape.

La burocracia se empiezo a derivar y a regir  por leyes sobre la Administración Pública y su forma de organización teniendo en concepción al sistema político y al sistema administrativo, en donde la burocracia apareció como el seguimiento para solucionar demandas de la sociedad aunado a esto conceptos como la legalidad, la racionalidad, la autoridad, la especialización, la eficiencia y eficacia empezaron a tener un sentido retorico que recayó en una nueva conceptualización de la burocracia.

De este modo, una organización sumamente compleja  (burocratizada) empezaba a producir fricciones y, como consecuencia, también un cierto grado de ineficiencia, ya que por un lado, “la burocracia empezaba a verse como un Leviatán, una organización monolítica sin restricciones de los controles políticos y balances, y que poseen un apetito insaciable por el poder, también se empezó a ver como un bufón de la corte, una floja colección de los organismos que carecía de ideas, de coordinación y de sentido común.”[8]

Así, la debilidad de lo político en las instituciones del gobierno y en los gobiernos democráticos encabezo una la pendiente resbaladiza de sobrecarga y de crisis en el sistema político. De esa forma, los problemas del Gobierno fueron indicativos de un rechazo más general aunado a una gran organización en la sociedad. De tal magnitud que la burocracia se empezó a ver como la falta de dirección dentro de la política, ya que se impedía la aplicación de políticas por lo que el gobierno se paralizaba y era ineficaz.

Otro punto que empezó a tomar efervescencia fue la falta de liderazgo que supuestamente se asedia tradicional en instituciones de gobierno, en donde los líderes tenían la gestión de los gobiernos, pero con la carga burocrática no era posible proporcionar la orientación necesaria. Esté era un aspecto muy importante ya que “la calidad del gobierno depende de la calidad de las instituciones y del diseño constitucional, pero también de la calidad del liderazgo, de lo acertado de las creencias de la población acerca de la naturaleza del mundo en el que viven y de la existencia de preferencias por una sociedad que sea justa para la minoría como lo es para la mayoría”.[9]

Otras deficiencias se empezaron a encontrar en la elaboración del presupuesto y en la elaboración de la agenda gubernamental, que se reflejaban en la insuficiente información para controlar la orientación e impacto en la política de gasto y de las políticas públicas; y la concentración de la negociación presupuestaria en la adquisición de insumos por la falta de relación entre el contenido programático y el ejercicio del gasto y el ejercicio político, lo cual no permitía identificar resultados de programas y la evaluación del cumplimiento de las normas y de asuntos competentes para la agenda gubernamental. (No había una administración conjunta), (“No había gestión por redes”).

De esta manera solo se acarreaba confusión y del mismo modo todas las reglas, dirigidas a impedir cualquier acción arbitraria, que imponían un control y disciplina eran rigurosas. Por lo que el incremento de la burocracia, durante décadas dentro de nuestro sistema político fue un reflejo de disminución de la libertad individual. Así como un reflejo de ineficiencia.

Hacia nuevas alternativas; modelos post-burocráticos 

En las más recientes décadas partir de la implementación del neoliberalismo el sistema político mexicano aun comandado por el PRI experimento grandes cambios que lo incitaron a cambiar el diseño institucional hacia un nuevo orden y consigo se modifico en cierta medida el fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones del sector público dando cabida a distintos cambios en la Administración Pública. Mediante reformas del sector público, se empezaron a adoptar papeles en donde el administrador público pasaba a ser gerente, alterando consigo los incentivos de carrera de los altos directivos públicos dando un nuevo giro en la naturaleza de sus cambios.

Así la Administración Pública comenzó a comunicar las decisiones políticas a la sociedad, para que los ciudadanos tuvieran una entrada más directa en la nueva burocracia pública. Dentro del campo de la gestión política, podemos visualizar reformas a la Administración Pública las cuales se iniciaron bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente, efectivo y de calidad orientado hacia el ciudadano-cliente entrando en una fase de intensa recomposición. Bajo un marco metodológico y un diagnóstico claro de un proceso, que se adecuara a la capacidad del Estado y de los gobiernos para un posible mantenimiento mínimo de gobernabilidad, que se generara bajo una propuesta de reforma, por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a los problemas públicos.

En pocas palabras se seguían dinámicas de gobernanza la cual se sustenta en la teoría de que “mayor participación ciudadana traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar”.[10] Esta reconfiguración también orientaba a generar gobiernos que sustentaran su actuación en términos de resultados y de impactos reales observados, con la finalidad de transformar mecanismos de acción.

Esta convicción estaba dirigida a que los gobiernos actuaran por la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos. Así la transformación del proceso presupuestal, se oriento al control de los gastos y a la búsqueda sistemática de resultados específicos, por lo que bajo el paradigma de los incentivos y lógicas hacían de los agentes públicos, gerentes. Otro punto sólido es la definición conceptual, sobre la base legal e institucional, en donde muchas de las limitaciones que se observaban en el sistema burocrático se ven reducidas. De esta forma se dirige a un presupuesto de resultados, con reglas de interacción claras que generaban mecanismos con los cuales las agencias gubernamentales iban adquiriendo autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental.

Por lo que esta autonomía incremento la posibilidad a que los problemas sociales actuaran de manera informada y comprometida en su solución, de esta forma podemos decir que esta transformación implica cambios en el sistema de administración, el empleo de la planeación estratégica, y la implantación en todas las dependencias y entidades de la Administración Pública de una Nueva Estructura y de un Sistema de Evaluación a través de indicadores.

La mejora en la eficiencia, en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del sector público, transformaron a la Administración Pública en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio integrando un mecanismo guiado por redes. En términos generales la modernización administrativa comprende dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios.

De esta manera, se crear un sistema de planeación y programación del presupuesto de políticas, haciéndose más ágil, transparente, flexible, asertivo y útil, permitiendo al sector público elevar el valor, así como transformar el sistema presupuestario para que se convierta en una herramienta orientada a los resultados.

De esta forma los objetivos de la gestión pública son fortalecer un cambio en la gestión gubernamental encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de los usuarios, así como analizar el desempeño de las dependencias y entidades, sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma, se otorga elementos de apoyo, para promover la credibilidad del Gobierno, mejorar la asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar programas que requieran estudios para justificar su existencia. (Eliminación del monstruo burocrático) Así, este sistema supone una integración de distintos componentes, como auditorías al sistema, encuestas a la población, incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y construcción de indicadores.

Agregado a esto los valores buscan inducir en el comportamiento de los actores gubernamentales los paramentos de la eficiencia, calidad, innovación, cuidado de los costos y resultados; también se generan mecanismos legales o institucionales para que los valores se conviertan en comportamientos normales; y generar parámetros de las “reglas del juego” para evitar la falta de congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos. De alguna manera es fundamental ver la complejidad de la función en autonomía y de las organizaciones gubernamentales con el fin de que puedan comprometerse a obtener resultados.

De esta manera, el marco legal, el marco normativo y el marco institucional buscan que los espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las agencias controladoras (redes organizativas). A partir de un proceso que busque que los organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme los resultados. Así las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy claras en el incremento de la eficiencia que viene ligado a un incremento en la flexibilidad, en el manejo de la organización, abriendo para los funcionarios públicos mayores márgenes de acción e incentivos a la innovación, encontrando mejores caminos para resolver los problemas públicos o de satisfacer las demandas de la sociedad.

Conclusión

Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar el marco institucional y político en el que se mueven, para construir estrategias de choque que buscan romper las inercias burocráticas. Debido a esto la reforma es un proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos, sino también de valores, de la misma manera no hay entonces una seguridad de que por sí mismos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan incuestionados. Así que la contradicción entre organismos gubernamentales autónomos y la congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las principales paradojas de las reformas.

Tanto la gestión pública como la gobernanza son los dos elementos que nos permiten tocar temas de gran relevancia para el campo de estudio de la Administración Pública, permitiéndonos reflexionar sobre la construcción de lo público organizacional, que a su vez nos conduce a pensar en la ética pública y los valores de la acción política del gobierno, sobre el institucionalismo y así como lo político y lo práctico de la gestión pública como articulador de reformas administrativas; hilado de su importancia pendiente con la democracia como eje toral de la administración frente a la problemática de la burocratización para finalmente señalarnos los acuerdos internacionales sobre la gobernanza que las sociedades contemporáneas buscamos para dirigirnos hacia una forma de gobernarnos en la que sólo se conciba esta acción desde la consideración de la política como acción conjunta de los individuos en sociedad.

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Bibliografía

[1] C. J., Bonnin citado por: Guerrero, Omar, “La administración pública a través de las ciencias sociales”, México, Fondo de Cultura Económica, 2010, p. 297.
[2] North, Douglass C., “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 13
[3] North, Douglass C., Op. Cit., nota 2, p. 14
[4] Ibidem, p. 15
[5] Mouzlis, Nicos. “Organización y burocracia: Un análisis de las teorías Modernas sobre organizaciones sociales”. Barcelona: Península, 1991, p. 37
[6] Weber, Max. “Economía y sociedad”.  Fondo de cultura económica, México, 2005, p. 43
[7] Muños Patraca, Víctor Manuel, “acenso y caída del partido hegemónico: partido revolucionario institucional 1946-2000”, siglo XXI, México, 2006, p. 46
[8] Mouzlis, Nicos., Op. Cit., nota 5, p. 50
[9] Levi, Margaret, “Por qué necesitamos una nueva teoría del gobierno”, Revista Española de Ciencia Política, núm. 14, México, 2006, p. 12
[10] Peters, B. Guy, “Gobernanza y burocracia pública: ¿nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”, Foro Internacional, 182, vol. XLV, núm. 4. 2005, p. 586

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GERENCIA PÚBLICA, problemáticas y propuestas. (Estados Unidos y México) Lynn Lawrence.

Gerencia Pública México y Estados Unidos  

Características de la Gestión Pública

Las condiciones que dieron inicio a las Reformas a la Gerencia Publica fueron, el cambio de la interdependencia del mundo económico después de las crisis, y las expectativas crecientes de los ciudadanos, después de la guerra fría, se vivieron grandes cambios que necesitaban una respuesta inmediata del gobierno, implementándose nuevos modelos económicos. Cambio la realidad económica y la realidad social y los ciudadanos se empezaron hacer del poder para exigir al gobierno que las políticas y la Administración Pública fuera de acuerdo con sus necesidades de la mano de una forma honesta y eficaz; se tenía voz y voto en las tomas de decisiones. 

La Gerencia pública tuvo problemas al no encontrar un equilibrio entre el capitalismo y la democracia, también con el roce constante que se tenía con el Estado, de esta manera su objetivo se va enfocando realmente de los resultados que pretenden obtener con las reformas de la Gerencia Publica, tanto en los presupuestos, como en los procesos, en donde confluyen distintos factores dentro de la mayor eficiencia en las tasas más altas de insumos, mayor efectividad, menos situaciones de inseguridad o insatisfacción e incremento en la capacidad o flexibilidad en el total del sistema administrativo. 

Pero, estos objetivos no se pueden cumplir, ya que, los ahorros no se consiguen como se esperan y pueden suceder varios conflictos de costos y no de reducción de costos. En los procesos al hacerlos ágiles se pueden beneficiar más a algunos sectores de la sociedad creando así una discriminación involuntaria, de esta manera, la eficacia y efectividad tienen una dificultad para medirse en cuestión de resultados y por lo tanto para exponerse como formas de control. La capacidad de los funcionarios pueden no ser verdad por eso para hacer un verdadero cambio se deben concentrar en la realidad y no propuestas basadas en un ideologismo. 

Estas reformas se basaron principalmente en un cambio total en la forma de gobierno sustituyendo su estructura central establecido por la cultura privada, encaminada por el comercio y el mercado, que termino por expirar principalmente por las constantes presiones de las organizaciones financieras y sobre todo por la exigencia de la sociedad para generar un mejor gobierno. Dentro de sus principales consignas estaba poner en marcha proyectos para mejorar las cuestiones administrativas y gerenciales, generando propuestas de reformas a la burocracia en términos de capacitación, restructuración en Administración Pública, elaboración de políticas y desarrollo de recursos humanos en un proceso redondeado que cubría cada aspecto administrativo. 

De la primer reforma se esperaba una mayor planeación de los presupuestos y la Administración Pública dirigidos principalmente a la obtención de resultados por la actividad gubernamental, logrando esto mediante la despreocupación por los insumos para la producción de bienes y servicios, planteando varios puntos de petición al Poder Ejecutivo sobre rendición de cuentas en base al desempeño no en base al cumplimiento de reglas, por lo cual era importante que la burocracia fuera profesionalizada y capaz de construir objetivos. 

Principalmente esta reforma se caracteriza por la desconfianza a la administración profesional y de las complejas maquinarias administrativas. Los resultados en la Administración Pública Estadounidense se presentan lentos y gradualmente. De esta forma las nuevas direcciones de la administración y políticas públicas están construidas en torno a una fuerza de trabajo leal, motivada y creativa. Pero mucho más importante son los cambios menos visibles y menos publicitados respecto al papel de la ley en las sociedades modernas y al papel de la ley administrativa en la Administración Pública. 

Los sistemas administrativos heredados resultaron lentos, inflexibles e insensibles a las cambiantes necesidades humanas y a las nuevas circunstancias. Desde una perspectiva internacional estos sistemas donde existían el estatismo, el centralismo burocrático, la planificación central y la administración científica o tecnocrática están condenadas a extinguirse por completo pues son modelos obsoletos. Por el otro lado, las tendencias están orientadas a el aparato del Estado benefactor, la idea de la burocracia de representación, la regulación del mando y el control. 

Por estas circunstancias se proclamaron cambios en el modelo básico del ejercicio de gobierno utilizado en Estados Unidos. Ellos sostienen que un creciente espíritu de innovación ya ha provocado que una gran mayoría esté convencida de que el viejo paradigma del ejercicio de gobierno, se cambie al paradigma burocrático. Los esfuerzos que realizan individualmente agencias y funcionarios públicos por adaptarse a las nuevas circunstancias se sumaron al cambio, en donde las reformas representan un cambio de paradigma. 

El nuevo paradigma ha recibido muchos nombres, como posburocrático y entre otros términos, gerencialismo, la nueva administración pública, administración pública basada en el mercado y gobierno empresarial. De esta manera la Reforma administrativa pone más atención en los resultados y dar un mayor valor a los recursos, a devolver la autoridad y aumentar la flexibilidad, a fortalecer la rendición de cuentas y el control, a orientarse al cliente y a los servicios, a robustecer la capacidad de desarrollar estrategias y políticas públicas, a introducir la competencia y otros elementos del mercado, así como cambiar el tipo de relaciones con otros niveles de gobierno. 

El papel del gobierno se encuentra bajo un intenso escrutinio y, en un gran número de lugares, produjeron demandas parlamentarias y públicas por el cambio. Si bien es menos visible y está menos documentado como resultado de esta falta de atención, el redescubrimiento del poder y la importancia de la ley pública para la rendición de cuentas democrática es, al fin, un movimiento más poderoso, resistente y originario. Además, tiene implicaciones de largo plazo para la Administración Pública, las cuales, son distintas a las de cualquier otro paradigma.

La burocracia pública ha sido el principal vehículo para dirigir los asuntos del Estado-nación moderno. Y las organizaciones burocráticas modernas que abarcan un gran número de funciones son la culminación de un largo proceso de centralización y acumulación de poder. En donde el Estado administrativo moderno en Estados Unidos se fundó en el principio de la separación de la política y la administración, una dicotomía que es la ideología que da forma a la Administración Pública Estadounidense, ya que parece asegurar ordenadamente la administración.

El caso de México se maneja desde la perspectiva del periodo revolucionario, en donde México ha sido una administración de Estado de partido dominante, en contraste con los países de influencia británica, francesa y japonesa. La burocracia ha resultado ser tanto la solución como el problema, pues es un aparato que proporciona estructura y continuidad a los Estados modernos al mismo tiempo, amenaza el control democrático y de partido. De esta manera, el poder burocrático comenzó a intensificarse en la década de los ochenta, que impulsó a la Administración Pública al descubrimiento de nuevos paradigmas.

Ante esta gama de posibilidades, el surgimiento de un paradigma posburocrático no comprende el meollo del asunto, ya que es difícil imaginar que se alcance un gobierno empresarial y gerencial sin transformar primero la naturaleza del Estado moderno y sus políticas. En realidad, el estudio de la transformación administrativa es el estudio de la transformación política. Pero no puede negarse que el desarrollo político y el desarrollo burocrático siguen estando relacionados, con el Estado Moderno.

En la mayoría de los países angloparlantes las decisiones administrativas están sujetas a una revisión judicial por abuso de discreción, que por lo general, se mide si los funcionarios han: 1) considerado algo que no debían haber considerado,2) dejado de considerar algo que debían haber considerado, 3) dado un peso inadecuado a algo que debían haber considerado, o 4) decidido sin pruebas suficientes.

El paradigma posburocrático presupone que los principios universales de administración y la premisa del Gemeinschaft son predominantes y ya están trascendiendo las tradiciones racionales/legal nacionales en muchos países del mundo. El tema importante es que la Administración Pública consiste en descubrir mejores enfoques para crear un orden racional/legal, y enfoques que aborden las insatisfacciones populares de maneras prácticas y contextualmente previsoras utilizando las herramientas estructurales.

El México contemporáneo es un sistema administrativo semicompetitivo de partido dominante, al igual que la India y Malasia. Se continúa diciendo que en México los cuerpos legislativo y judicial no funcionan de una manera que realmente pueda supervisar la supremacía del ejecutivo. Así los regímenes de este tipo que se encuentran centralizados en la presidencia y funcionan sobre la base del consenso dentro del partido dominante que, con el tiempo, tienden hacia una orientación de políticas públicas que acentúa el consenso pagando el precio del descaro y la firmeza.

El nuevo pensamiento representa un esfuerzo por restablecer el carácter público de la Administración Pública, y esto tiene importantes implicaciones. Sin embargo, Lynn aclara que el carácter público de la administración no equivale necesariamente a su carácter gubernamental, de esta forma el Estado puede cumplir sus funciones públicas no sólo por medio de las agencias gubernamentales, sino también mediante organizaciones privadas y sociales. Así, las recientes crisis gubernamentales han demostrado que, además de mejorar la calidad de los procesos de toma de decisiones públicas, es necesario someter las decisiones de Reformas administrativas desde una perspectiva internacional al control de la ley y a una forma de vida democrática. 

Lectura recomendada 

Lynn, Lawrence E. Jr. 2004. “Reforma a la gestión pública: tendencias y perspectivas”. Teoría administrativa del Estado. Textos Universitarios en Ciencias Sociales. México: Oxford University Press.

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GERENCIA PÚBLICA, Administración y DEMOCRACIA (Guy Peters)

Administración Pública y Democracia 

Democracia y Gobierno

Para Peters la burocracia pública es un punto central para incentivar la participación democrática de las sociedades contemporáneas. En este esquema la burocracia pública no se basa solamente en la participación pública ni en la implicación de clientes y ciudadanos, sino que, también recae en la ley y en las estructuras jerárquicas. Dentro de las burocracias institucionalizadas se implica el cargo de carrera de los políticos que ocupan lo alto del escalafón de las organizaciones públicas, en esta medida, la burocracia es democrática en el modelo formal, ya que dirigen cargos electos y la acción de los burócratas a seguir sus instrucciones. 

La función de la burocracia está en garantiza un tratamiento igualitario para todos los ciudadanos. Además, si la burocracia representa mejor a la sociedad, y si se infunden los valores democráticos apropiados, ésta satisfará, los requisitos básicos de comportamiento en un contexto político democrático. Los sistemas políticos contemporáneos tienen una concepción más activa de la democracia dentro de la burocracia, y la burocracia tiene el potencial necesario para ser una institución democrática importante.

Peters considera es que hay un desplazamiento desde la legitimación de entrada hacia la legitimación de salida, ya que los gobiernos no obtienen su legitimidad a través del derecho de los ciudadanos, sino que obtienen la mayor parte de su legitimidad por medio de los servicios que producen para los ciudadanos. Este desplazamiento proporciona varios mecanismos para que el público influya sobre el gobierno, que tiene su impacto en el mantenimiento de los sistemas políticos plurales. De esta forma, la administración contemporánea y sus políticas está creando una democracia sin política y un estilo diferente de comportamiento burocrático y democrático señalando un desplazamiento en las maneras en que el público participa y trata de influir en la creación y prestación de servicios públicos por parte del gobierno.

La naturaleza democrática de la burocracia examina una serie de dimensiones para describir las formas en que las burocracias pueden involucrarse, en la conformación de un gobierno más democrático y participativo; para Peters la democracia es entendida como algo que implica la participación pública y los mecanismos para fomentar una mayor igualdad cívica y política entre los ciudadanos.

Así que, el papel de las burocracias en los sistemas democráticos permite, la participación pública en la toma de decisiones, aunque esta participación está altamente fragmentada no deja de ser una participación pública en procesos burocráticos en la toma de decisiones importantes. (Las burocracias se valen de organizaciones consultivas para la creación de políticas).

El sector público ha sufrido reformas diseñadas para mejorar la gestión del gobierno, desplazado el poder hacia arriba, alejándolo de los cargos políticos electos, que tienen que controlar la burocracia con fines democráticos. La nueva gestión pública, hace hincapié en la participación, tanto de los miembros de organizaciones públicas como de los ciudadanos. Esas reformas se basan en que las organizaciones públicas funcionan mejor si tienen un flujo de información y compromiso de sus miembros y sus clientes.

Implican la descentralización de la toma de decisiones, y la atribución de poderes al público en detrimento del gobierno. Pero el cambio de la burocracia y sus relaciones con la sociedad, están dentro del sistema burocrático, entre democracia activa y pasiva. Por lo tanto, los gobiernos se desplazan a concepciones pasivas y activas de la democracia, que se han llevado a la práctica en el sector público, implicado un giro hacia conceptos de participación en el sector público y de la burocracia pública. De esta manera la burocracia intenta representar a divisiones e intereses sociales dentro de sus miembros, y también permite que se involucren directamente.

Puede considerarse que la primera dimensión de la democracia en la burocracia pública tiene que ver con la inclusión social. La versión pasiva de esta dimensión puede definirse mediante el conocido concepto de burocracia representativa, esta composición de la burocracia es una dimensión importante para comprender la relación democrática de la burocracia con la sociedad y la posibilidad de que la burocracia tome decisiones de manera equitativa. Tanto la burocracia representativa como la búsqueda de la igualdad civil son pasivas, sin embargo, los factores no son suficientes para garantizar que los diversos segmentos de las sociedades estén verdaderamente representados en las decisiones tomadas por el sector público.

Dentro de la democracia, la elaboración de políticas públicas tiene lugar en el parlamento o en el gabinete ministerial. Pero en muchos aspectos este modelo convencional no es siempre funcional dentro de las formas más simples de democracia, la burocracia participativa, la creación de políticas, y la mayor parte de la legislación que emana de los parlamentos están redactadas en forma de atribución de poderes a los ministros, que a su vez utilizan sus burocracias para redactar una legislación secundaria que detalla y amplía la legislación que concede poderes. En algunos casos, la producción de legislación secundaria permite que el público se involucre en gran medida en el proceso, pero estas oportunidades se van limitando relativamente.

A pesar de que los ciudadanos pueden hacer propuestas a las burocracias que redactan la legislación secundaria, no hay ninguna garantía de que las burocracias vayan a prestar atención a sus propuestas. A medida que el gobierno se desplaza hacia concepciones más activas de la democracia en el proceso de elaboración de políticas públicas, aumenta la necesidad de una inclusión mayor y más directa del público en el proceso.

En este esquema, las organizaciones gubernamentales conservan la autoridad formal para la toma de decisiones, pero al mismo tiempo permiten que el público tenga una influencia significativa. De esta manera se ejerce el modelo escandinavo, que da a las organizaciones de la sociedad civil la oportunidad de participar por medio de solicitudes de remisión y comités, que proporcionan a las organizaciones oportunidades para ejercer una influencia muy clara sobre las decisiones tomadas por los ministerios.

Peters expresan que las implementaciones cambian según el papel de la burocracia en la participación democrática. La implementación ha tenido en cuenta a participantes no gubernamentales, a diferentes ritmos y de diferentes maneras, en sistemas políticos diferentes, tanto en sociedades plurales corporativistas y corporativas, de esta forma los grupos sociales están involucrados en el sector público, pero en los sistemas de origen napoleónico o anglosajón hay una división más tajante entre Estado y sociedad. A medida que los gobiernos se desplazan hacia la nueva gobernación, hacen uso de menos instrumentos de mando y control del sector privado quienes prestan el servicio para una implementación exitosa.

Al involucrar activamente al sector privado en práctica se vuelve algo amplio, pero la mayoría implican a organizaciones, e incluso individuos, con intereses en el sector de las políticas, y tienden a conceder cierta capacidad para moldear los resultados a organizaciones y a clientes. Al contemplar la negociación y el uso de instrucciones en lugar del mando y el control para conseguir el cumplimiento; es importante notar que, a través de este estilo de implementación, el cumplimiento puede ser mayor que con otros métodos, ya que la legislación influye en el resultado del proceso.

Pero dentro de los cambios en el carácter democrático del sector público Peters no se limita a aceptar contribuciones del público durante la elaboración de políticas, sino que, se extienden a la gestión de las organizaciones. Así los cambios en la gestión adoptan una forma de democratización interna del sector público, dando más voz a los rangos inferiores del escalafón de las organizaciones públicas. Estos cambios democráticos han sido más externos, e involucran más directamente a miembros de la sociedad y a grupos sociales en la gestión de los programas públicos, flexibilizando algunas de las relaciones jerárquicas.

La democratización permite que los grupos sociales ejerzan verdadera influencia sobre el comportamiento de las organizaciones del sector público y de esta forma obtienen la capacidad de influir sobre las políticas, pero al implicar a la democracia se puede afectar al estilo de administración. La burocracia afecta también a la evaluación que hacen los ciudadanos de los programas públicos. Por eso en una concepción más activa de la democracia en la burocracia debe haber una mayor inclusión y una mayor atención a los deseos de los clientes.

Sin embargo, los cambios en la gestión de las organizaciones sobrepasan la simple inclusión de determinados intereses y llegan a tener injerencia en la gestión de las organizaciones públicas. Los intentos de crear una democracia más activa para los ciudadanos en sus relaciones con las burocracias, presupone un involucramiento potencial de las actitudes y comportamientos de los ciudadanos, las cuales son cruciales para los cambios.

Peters mencionan que los clientes chocan con los intentos de la nueva gestión pública en la búsqueda de dar más poder a los empleados de los niveles más altos, el problema fundamental es que es complicado atribuir poderes a todos. Los gestores de los rangos opinan y deben controlar sus organizaciones y establecer metas para su gestión y sus políticas. De esta forma los clientes piensan que sus intereses deben ser lo más importante en la toma de decisiones. Sin embargo, la búsqueda de la delegación de poderes, especialmente en el contexto de otras reformas, puede dar lugar a problemas en la gestión.

La atribución de responsabilidades es un proceso crucial para cualquier sistema administrativo democrático, y para la Administración Pública que es también relevante para imponer la asunción de responsabilidades en la vida pública contemporánea. En la Administración Pública, la depuración de responsabilidades permite el nivel más alto de control democrático. Sin embargo, a medida que se vuelven menos viable la depuración de responsabilidades, el uso del juicio retrospectivo sobre partidos y políticos puede convertirse en un aspecto importante del funcionamiento democrático. El sufragio y la mayor parte de los actos políticos son prospectivos, y exigen que los ciudadanos tomen decisiones acerca de las políticas y el gobierno; la depuración de responsabilidades da a los ciudadanos la oportunidad de ver a los gobiernos en relación con sus promesas.

A medida que la administración ha ido cambiando, también hay una mayor implicación del público en los procesos de depuración de responsabilidades. Algunas de estas formas de depuración de responsabilidades se basan en la competencia entre organizaciones públicas y la capacidad de una ciudadanía activa para presionar a los gobiernos y así obtener mejores servicios.

Este modelo, depende de que haya una población activa dispuesta a involucrarse en el gobierno en determinadas instituciones que le proporcionan servicios. De esta manera la gestión del desempeño comprende elementos objetivos y subjetivos, y el aspecto subjetivo brinda al público la oportunidad de involucrarse directamente en el control de las responsabilidades de las organizaciones y las medidas subjetivas surgen para la gestión del desempeño y la inclusión del público; para el público es una manera de influir en las políticas.
Peters, pone a la burocracia a la búsqueda de la democracia, desde los valores que se consideran el centro de la Administración Pública. 

Los valores positivos de legalidad e igualdad constituyen, importantes pasos para hacer al sector público más democrático. En particular, estos valores tienden a ser explícitamente jerárquicos, y parten de la base de que los burócratas son los responsables de decisiones que deben ser tomadas en función de su propia interpretación de la ley y la igualdad. De esta manera, el desplazamiento de valores que tiene lugar en muchos sectores públicos avanza hacia un gobierno más centrado en los clientes y orientada hacia los servicios.

El sufragio, los partidos políticos y las estructuras de mediación de intereses han formado las bases de la democracia en las sociedades. La democracia hace que los ciudadanos puedan ejercer el control sobre sus gobiernos por medio de convenciones de participación política. Así que la política postindustrial se caracteriza por la participación  pero muchos ciudadanos, incluso en estados de bienestar exitosos y democráticos, expresan cierta pérdida de confianza en las instituciones gubernamentales y en la política. Pero también los partidos políticos han perdido buena parte de su atractivo para el público como representantes legítimos de sus intereses, a menudo el público percibe poca diferencia entre partidos, y no confiar que un partido cumpla sus promesas una vez elegido.

Otro aspecto es el declive de grupos de interés convencionales que ofrecían una alternativa a los partidos políticos y las elecciones para que los ciudadanos influyesen sobre su gobierno. Así como sindicatos cada vez menos influyentes y corruptos, gobiernos que están menos interesados en negociar las políticas económicas a su vez, las estructuras corporativistas tripartitas tienen menos sentido, aunque las estructuras mesocorporativistas y microcorporativistas siguen influyendo. Los ciudadanos atribuyen demasiada responsabilidad al gobierno en el incumplimiento de sus promesas y el fracaso de muchas políticas.

La democracia con política convencional no va a desaparecer, sin embargo, puede que se convierta en sólo uno de los medios a través de los cuales el público pueda tratar de influenciar la acción colectiva en la sociedad dentro de un gobierno más democrático con mecanismos de la democracia deliberativa. Los reformadores también han propuesto los referendos como una posible manera de evitar los procedimientos legislativos complejos y permitir al público que legisle en su propio nombre, estas reformas democráticas pueden ser eficaces, pero tendría que seguir por medios más rutinarios, involucrando a la burocracia pública. (La burocracia es un lugar para la participación democrática).

Procurar una participación más activa en la burocracia pública no es la panacea, pero puede ser una manera más de que el público se involucre en actividades de autogobierno. Las reformas de la burocracia proporcionan oportunidades para la participación cívica, igual que sucede con los modelos deliberativos de democracia. Esta incapacidad potencial para la participación se da, a nivel individual, y aún más en los grupos más discriminados de la sociedad civil. La desconfianza y los bajos niveles de participación formar parte de la cultura de numerosos grupos excluidos, de tal manera que la apertura del sistema político podría ganar con la participación en el auge de la acción civil. Incluso si los individuos y los grupos deciden participar, la participación efectiva puede depender de diversas capacidades que no están distribuidas uniformemente en la sociedad.

La participación en la mayor parte de los sistemas políticos contemporáneos depende en gran medida del acceso al dinero. Las mismas personas que pueden encontrar dificultades para influir sobre la burocracia pueden encontrarlas también para influir sobre los partidos o candidatos políticos. En las democracias convencionales todos los votantes tienen un voto de idéntico valor. De esta forma Los modelos de administración y política basados en la gobernación y las redes suscitan problemas similares en cuanto a la implicación igualitaria de los miembros de la sociedad.

Las redes se definen como estructuras abiertas que permiten la implicación de actores diversos, pero, a menudo están muy estructuradas y son bastante exclusivas en cuanto al tipo de ideas. Cualquier concepción de la democracia depende en gran medida de la administración y la burocracia como lugares para la participación que debe asegurarse de su autenticidad. Así una democracia más activa en la burocracia pública, pueden hacer que el público acabe siendo menos influyente tanto en la política como en la administración.

La concepción activa de la democracia burocrática ejerce presión sobre los miembros del sector público, así los miembros del público en general se hacen participantes activos e informados, y la burocracia tiene que cambiar, al igual que el público para respaldar sus peticiones de mayor participación con su propia actividad política.

La democracia se ha vuelto más importante como valor social general, y también menos relevante para los ciudadanos de las democracias industriales. Las democracias contemporáneas y las burocracias han sido los focos más importantes de la participación pública, el tránsito de las ideas dentro de la propia burocracia, en beneficio de una inclusión más activa del público, ha acentuado su potencial para ser instituciones democráticas. La extensión del cambio en las estructuras y valores de las burocracias públicas ha aumentado la receptividad de estas estructuras a la influencia del público y de sus propios empleados.

La democracia puede convertirse en una manera de revitalizar la estructura social y cualquier forma de control o preocupación local resulta en cualquier medida insuficiente tanto en los recursos económicos como en el personal. Y dentro de este rubro, los ciudadanos pueden ser eficaces a un nivel de participación a través de la burocracia, y es posible que sientan la necesidad, y tengan la capacidad, de hacerse más eficaces en otros niveles de la democracia. 

El funcionamiento de la democracia va dirigido al control que emana de la parte inferior del sistema político, y se espera que el público ejerza el control sobre este sector del sistema político. Así, en una democracia se establece un proceso que permite el involucramiento de todos los agentes. Estas reglas, son las que establecen qué leyes son legítimas y los límites de la creación de leyes, pero en última instancia la democracia consiste en tomar decisiones y crear derecho público.

Lectura recomendada 

Peters, Guy. 2006. “Administración Pública y Democracia: la conexión emergente”. Revista Administración y ciudadanía. Número 1.

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