GERENCIA PÚBLICA, Administración y DEMOCRACIA (Guy Peters)

Administración Pública y Democracia 

Democracia y Gobierno

Para Peters la burocracia pública es un punto central para incentivar la participación democrática de las sociedades contemporáneas. En este esquema la burocracia pública no se basa solamente en la participación pública ni en la implicación de clientes y ciudadanos, sino que, también recae en la ley y en las estructuras jerárquicas. Dentro de las burocracias institucionalizadas se implica el cargo de carrera de los políticos que ocupan lo alto del escalafón de las organizaciones públicas, en esta medida, la burocracia es democrática en el modelo formal, ya que dirigen cargos electos y la acción de los burócratas a seguir sus instrucciones. 

La función de la burocracia está en garantiza un tratamiento igualitario para todos los ciudadanos. Además, si la burocracia representa mejor a la sociedad, y si se infunden los valores democráticos apropiados, ésta satisfará, los requisitos básicos de comportamiento en un contexto político democrático. Los sistemas políticos contemporáneos tienen una concepción más activa de la democracia dentro de la burocracia, y la burocracia tiene el potencial necesario para ser una institución democrática importante.

Peters considera es que hay un desplazamiento desde la legitimación de entrada hacia la legitimación de salida, ya que los gobiernos no obtienen su legitimidad a través del derecho de los ciudadanos, sino que obtienen la mayor parte de su legitimidad por medio de los servicios que producen para los ciudadanos. Este desplazamiento proporciona varios mecanismos para que el público influya sobre el gobierno, que tiene su impacto en el mantenimiento de los sistemas políticos plurales. De esta forma, la administración contemporánea y sus políticas está creando una democracia sin política y un estilo diferente de comportamiento burocrático y democrático señalando un desplazamiento en las maneras en que el público participa y trata de influir en la creación y prestación de servicios públicos por parte del gobierno.

La naturaleza democrática de la burocracia examina una serie de dimensiones para describir las formas en que las burocracias pueden involucrarse, en la conformación de un gobierno más democrático y participativo; para Peters la democracia es entendida como algo que implica la participación pública y los mecanismos para fomentar una mayor igualdad cívica y política entre los ciudadanos.

Así que, el papel de las burocracias en los sistemas democráticos permite, la participación pública en la toma de decisiones, aunque esta participación está altamente fragmentada no deja de ser una participación pública en procesos burocráticos en la toma de decisiones importantes. (Las burocracias se valen de organizaciones consultivas para la creación de políticas).

El sector público ha sufrido reformas diseñadas para mejorar la gestión del gobierno, desplazado el poder hacia arriba, alejándolo de los cargos políticos electos, que tienen que controlar la burocracia con fines democráticos. La nueva gestión pública, hace hincapié en la participación, tanto de los miembros de organizaciones públicas como de los ciudadanos. Esas reformas se basan en que las organizaciones públicas funcionan mejor si tienen un flujo de información y compromiso de sus miembros y sus clientes.

Implican la descentralización de la toma de decisiones, y la atribución de poderes al público en detrimento del gobierno. Pero el cambio de la burocracia y sus relaciones con la sociedad, están dentro del sistema burocrático, entre democracia activa y pasiva. Por lo tanto, los gobiernos se desplazan a concepciones pasivas y activas de la democracia, que se han llevado a la práctica en el sector público, implicado un giro hacia conceptos de participación en el sector público y de la burocracia pública. De esta manera la burocracia intenta representar a divisiones e intereses sociales dentro de sus miembros, y también permite que se involucren directamente.

Puede considerarse que la primera dimensión de la democracia en la burocracia pública tiene que ver con la inclusión social. La versión pasiva de esta dimensión puede definirse mediante el conocido concepto de burocracia representativa, esta composición de la burocracia es una dimensión importante para comprender la relación democrática de la burocracia con la sociedad y la posibilidad de que la burocracia tome decisiones de manera equitativa. Tanto la burocracia representativa como la búsqueda de la igualdad civil son pasivas, sin embargo, los factores no son suficientes para garantizar que los diversos segmentos de las sociedades estén verdaderamente representados en las decisiones tomadas por el sector público.

Dentro de la democracia, la elaboración de políticas públicas tiene lugar en el parlamento o en el gabinete ministerial. Pero en muchos aspectos este modelo convencional no es siempre funcional dentro de las formas más simples de democracia, la burocracia participativa, la creación de políticas, y la mayor parte de la legislación que emana de los parlamentos están redactadas en forma de atribución de poderes a los ministros, que a su vez utilizan sus burocracias para redactar una legislación secundaria que detalla y amplía la legislación que concede poderes. En algunos casos, la producción de legislación secundaria permite que el público se involucre en gran medida en el proceso, pero estas oportunidades se van limitando relativamente.

A pesar de que los ciudadanos pueden hacer propuestas a las burocracias que redactan la legislación secundaria, no hay ninguna garantía de que las burocracias vayan a prestar atención a sus propuestas. A medida que el gobierno se desplaza hacia concepciones más activas de la democracia en el proceso de elaboración de políticas públicas, aumenta la necesidad de una inclusión mayor y más directa del público en el proceso.

En este esquema, las organizaciones gubernamentales conservan la autoridad formal para la toma de decisiones, pero al mismo tiempo permiten que el público tenga una influencia significativa. De esta manera se ejerce el modelo escandinavo, que da a las organizaciones de la sociedad civil la oportunidad de participar por medio de solicitudes de remisión y comités, que proporcionan a las organizaciones oportunidades para ejercer una influencia muy clara sobre las decisiones tomadas por los ministerios.

Peters expresan que las implementaciones cambian según el papel de la burocracia en la participación democrática. La implementación ha tenido en cuenta a participantes no gubernamentales, a diferentes ritmos y de diferentes maneras, en sistemas políticos diferentes, tanto en sociedades plurales corporativistas y corporativas, de esta forma los grupos sociales están involucrados en el sector público, pero en los sistemas de origen napoleónico o anglosajón hay una división más tajante entre Estado y sociedad. A medida que los gobiernos se desplazan hacia la nueva gobernación, hacen uso de menos instrumentos de mando y control del sector privado quienes prestan el servicio para una implementación exitosa.

Al involucrar activamente al sector privado en práctica se vuelve algo amplio, pero la mayoría implican a organizaciones, e incluso individuos, con intereses en el sector de las políticas, y tienden a conceder cierta capacidad para moldear los resultados a organizaciones y a clientes. Al contemplar la negociación y el uso de instrucciones en lugar del mando y el control para conseguir el cumplimiento; es importante notar que, a través de este estilo de implementación, el cumplimiento puede ser mayor que con otros métodos, ya que la legislación influye en el resultado del proceso.

Pero dentro de los cambios en el carácter democrático del sector público Peters no se limita a aceptar contribuciones del público durante la elaboración de políticas, sino que, se extienden a la gestión de las organizaciones. Así los cambios en la gestión adoptan una forma de democratización interna del sector público, dando más voz a los rangos inferiores del escalafón de las organizaciones públicas. Estos cambios democráticos han sido más externos, e involucran más directamente a miembros de la sociedad y a grupos sociales en la gestión de los programas públicos, flexibilizando algunas de las relaciones jerárquicas.

La democratización permite que los grupos sociales ejerzan verdadera influencia sobre el comportamiento de las organizaciones del sector público y de esta forma obtienen la capacidad de influir sobre las políticas, pero al implicar a la democracia se puede afectar al estilo de administración. La burocracia afecta también a la evaluación que hacen los ciudadanos de los programas públicos. Por eso en una concepción más activa de la democracia en la burocracia debe haber una mayor inclusión y una mayor atención a los deseos de los clientes.

Sin embargo, los cambios en la gestión de las organizaciones sobrepasan la simple inclusión de determinados intereses y llegan a tener injerencia en la gestión de las organizaciones públicas. Los intentos de crear una democracia más activa para los ciudadanos en sus relaciones con las burocracias, presupone un involucramiento potencial de las actitudes y comportamientos de los ciudadanos, las cuales son cruciales para los cambios.

Peters mencionan que los clientes chocan con los intentos de la nueva gestión pública en la búsqueda de dar más poder a los empleados de los niveles más altos, el problema fundamental es que es complicado atribuir poderes a todos. Los gestores de los rangos opinan y deben controlar sus organizaciones y establecer metas para su gestión y sus políticas. De esta forma los clientes piensan que sus intereses deben ser lo más importante en la toma de decisiones. Sin embargo, la búsqueda de la delegación de poderes, especialmente en el contexto de otras reformas, puede dar lugar a problemas en la gestión.

La atribución de responsabilidades es un proceso crucial para cualquier sistema administrativo democrático, y para la Administración Pública que es también relevante para imponer la asunción de responsabilidades en la vida pública contemporánea. En la Administración Pública, la depuración de responsabilidades permite el nivel más alto de control democrático. Sin embargo, a medida que se vuelven menos viable la depuración de responsabilidades, el uso del juicio retrospectivo sobre partidos y políticos puede convertirse en un aspecto importante del funcionamiento democrático. El sufragio y la mayor parte de los actos políticos son prospectivos, y exigen que los ciudadanos tomen decisiones acerca de las políticas y el gobierno; la depuración de responsabilidades da a los ciudadanos la oportunidad de ver a los gobiernos en relación con sus promesas.

A medida que la administración ha ido cambiando, también hay una mayor implicación del público en los procesos de depuración de responsabilidades. Algunas de estas formas de depuración de responsabilidades se basan en la competencia entre organizaciones públicas y la capacidad de una ciudadanía activa para presionar a los gobiernos y así obtener mejores servicios.

Este modelo, depende de que haya una población activa dispuesta a involucrarse en el gobierno en determinadas instituciones que le proporcionan servicios. De esta manera la gestión del desempeño comprende elementos objetivos y subjetivos, y el aspecto subjetivo brinda al público la oportunidad de involucrarse directamente en el control de las responsabilidades de las organizaciones y las medidas subjetivas surgen para la gestión del desempeño y la inclusión del público; para el público es una manera de influir en las políticas.
Peters, pone a la burocracia a la búsqueda de la democracia, desde los valores que se consideran el centro de la Administración Pública. 

Los valores positivos de legalidad e igualdad constituyen, importantes pasos para hacer al sector público más democrático. En particular, estos valores tienden a ser explícitamente jerárquicos, y parten de la base de que los burócratas son los responsables de decisiones que deben ser tomadas en función de su propia interpretación de la ley y la igualdad. De esta manera, el desplazamiento de valores que tiene lugar en muchos sectores públicos avanza hacia un gobierno más centrado en los clientes y orientada hacia los servicios.

El sufragio, los partidos políticos y las estructuras de mediación de intereses han formado las bases de la democracia en las sociedades. La democracia hace que los ciudadanos puedan ejercer el control sobre sus gobiernos por medio de convenciones de participación política. Así que la política postindustrial se caracteriza por la participación  pero muchos ciudadanos, incluso en estados de bienestar exitosos y democráticos, expresan cierta pérdida de confianza en las instituciones gubernamentales y en la política. Pero también los partidos políticos han perdido buena parte de su atractivo para el público como representantes legítimos de sus intereses, a menudo el público percibe poca diferencia entre partidos, y no confiar que un partido cumpla sus promesas una vez elegido.

Otro aspecto es el declive de grupos de interés convencionales que ofrecían una alternativa a los partidos políticos y las elecciones para que los ciudadanos influyesen sobre su gobierno. Así como sindicatos cada vez menos influyentes y corruptos, gobiernos que están menos interesados en negociar las políticas económicas a su vez, las estructuras corporativistas tripartitas tienen menos sentido, aunque las estructuras mesocorporativistas y microcorporativistas siguen influyendo. Los ciudadanos atribuyen demasiada responsabilidad al gobierno en el incumplimiento de sus promesas y el fracaso de muchas políticas.

La democracia con política convencional no va a desaparecer, sin embargo, puede que se convierta en sólo uno de los medios a través de los cuales el público pueda tratar de influenciar la acción colectiva en la sociedad dentro de un gobierno más democrático con mecanismos de la democracia deliberativa. Los reformadores también han propuesto los referendos como una posible manera de evitar los procedimientos legislativos complejos y permitir al público que legisle en su propio nombre, estas reformas democráticas pueden ser eficaces, pero tendría que seguir por medios más rutinarios, involucrando a la burocracia pública. (La burocracia es un lugar para la participación democrática).

Procurar una participación más activa en la burocracia pública no es la panacea, pero puede ser una manera más de que el público se involucre en actividades de autogobierno. Las reformas de la burocracia proporcionan oportunidades para la participación cívica, igual que sucede con los modelos deliberativos de democracia. Esta incapacidad potencial para la participación se da, a nivel individual, y aún más en los grupos más discriminados de la sociedad civil. La desconfianza y los bajos niveles de participación formar parte de la cultura de numerosos grupos excluidos, de tal manera que la apertura del sistema político podría ganar con la participación en el auge de la acción civil. Incluso si los individuos y los grupos deciden participar, la participación efectiva puede depender de diversas capacidades que no están distribuidas uniformemente en la sociedad.

La participación en la mayor parte de los sistemas políticos contemporáneos depende en gran medida del acceso al dinero. Las mismas personas que pueden encontrar dificultades para influir sobre la burocracia pueden encontrarlas también para influir sobre los partidos o candidatos políticos. En las democracias convencionales todos los votantes tienen un voto de idéntico valor. De esta forma Los modelos de administración y política basados en la gobernación y las redes suscitan problemas similares en cuanto a la implicación igualitaria de los miembros de la sociedad.

Las redes se definen como estructuras abiertas que permiten la implicación de actores diversos, pero, a menudo están muy estructuradas y son bastante exclusivas en cuanto al tipo de ideas. Cualquier concepción de la democracia depende en gran medida de la administración y la burocracia como lugares para la participación que debe asegurarse de su autenticidad. Así una democracia más activa en la burocracia pública, pueden hacer que el público acabe siendo menos influyente tanto en la política como en la administración.

La concepción activa de la democracia burocrática ejerce presión sobre los miembros del sector público, así los miembros del público en general se hacen participantes activos e informados, y la burocracia tiene que cambiar, al igual que el público para respaldar sus peticiones de mayor participación con su propia actividad política.

La democracia se ha vuelto más importante como valor social general, y también menos relevante para los ciudadanos de las democracias industriales. Las democracias contemporáneas y las burocracias han sido los focos más importantes de la participación pública, el tránsito de las ideas dentro de la propia burocracia, en beneficio de una inclusión más activa del público, ha acentuado su potencial para ser instituciones democráticas. La extensión del cambio en las estructuras y valores de las burocracias públicas ha aumentado la receptividad de estas estructuras a la influencia del público y de sus propios empleados.

La democracia puede convertirse en una manera de revitalizar la estructura social y cualquier forma de control o preocupación local resulta en cualquier medida insuficiente tanto en los recursos económicos como en el personal. Y dentro de este rubro, los ciudadanos pueden ser eficaces a un nivel de participación a través de la burocracia, y es posible que sientan la necesidad, y tengan la capacidad, de hacerse más eficaces en otros niveles de la democracia. 

El funcionamiento de la democracia va dirigido al control que emana de la parte inferior del sistema político, y se espera que el público ejerza el control sobre este sector del sistema político. Así, en una democracia se establece un proceso que permite el involucramiento de todos los agentes. Estas reglas, son las que establecen qué leyes son legítimas y los límites de la creación de leyes, pero en última instancia la democracia consiste en tomar decisiones y crear derecho público.

Lectura recomendada 

Peters, Guy. 2006. “Administración Pública y Democracia: la conexión emergente”. Revista Administración y ciudadanía. Número 1.