Los Límites de la Administración
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| Comportamiento Administrativo |
Hood realiza su análisis con base en los límites o limitaciones que tiene la Administración Pública, respecto a los asuntos que no puede realizar por sí sola. Habla de un proyecto de Administración Pública perfecta, la cual debe estar determinada por procesos deliberados basada principalmente en 5 pasos: el primero se enfoca en una línea única de dirección o una solo autoridad, el segundo, tienen injerencia en los objetivos establecidos, claros en ejecución y autorizados, el tercero es la obediencia perfecta, el cuarto son los problemas de clasificación y el quinto es la esencia de la generación de presión del tiempo.
Sin embargo, cada uno presenta problemas para su ejecución, por ejemplo, el quinto no puede ser un apoyo pues cuando exista un problema se necesita una solución rápida, la cual, no se permitirá si no existe un límite de tiempo y cuando esta solución exista el problema ya habrá evolucionado, el segundo presenta que algunos objetivos de ciertas administraciones pueden ir en contra de otra por lo cual no se pueden lograr objetivos totalmente compatibles al mismo tiempo.
En la obediencia perfecta existen también problemas, podemos encontrar que a veces para que obedezcan se omiten algunas desobediencias, (se solapan) pero cuando estas dejan de existir, los trabajadores las realizan de manera clandestina a su favor saboteando el trabajo de la administración.
Considerando estos inconvenientes Hood identifica los límites de la administración en tres apartados: los primeros son los externos que se refieren a su ejecución real y no tanto con problemas administrativos (que tiene que ver con los recursos, el costo político, el medio ambiente y el contexto en el cual se está llevando acabo), los limites internos que son más estrictamente administrativos y se presentan en la práctica administrativa (como el funcionamiento del control y el problema de coordinación) y los terceros que son los híbridos o también llamados cuasi-administrativos, en estos últimos no hay una descripción estricta pues se presentan como problemas administrativos que surgen de las decisiones políticas en algunos casos (son el producto de la interacción entre internos y externos).
La administración perfecta es un proceso de comparación entre sistemas eficientes e ineficientes. Esta administración “perfecta es la posibilidad de que los elementos externos tengan disponibilidad de recursos y disponibilidad política”, de aquí se despliegan “las relaciones formales que son aquellas de carácter constitucional en donde forman al individuo a través de los valores que la misma organización defiende y aplica, por otro lado, las relaciones informales permiten ver a los actores políticos que estrechan los lazos políticos a la estructura del individuo”.
La administración que tienen un papel mínimo en el desarrollo de las concesiones y realmente no produce nada por sí misma, se ve en la necesidad de buscar ayuda en las empresas privadas. La ineficiencia de la administración está relacionada a la atención eficiente, eficaz y efectiva de los problemas de su sociedad, sin embargo, la administración es incapaz de desarrollar una estrategia o una política pública para el bienestar de sus administrados, debido a que hay una inexistencia en el estudio a profundidad y solo se combate el problema por la superficie y no la esencia de este.
La administración debe de tener una base de control fuerte para que su eficiencia sea buena y los servicios necesarios sean de calidad sin tener que aceptar del todo las concesiones pedidas o el establecimiento de un contrato donde la Administración Pública se vea beneficiada en la resolución de sus problemas.
Simón nos muestra el proceso de elección bajo la concepción de la administración como “el arte de conseguir que se hagan las cosas”, este proceso no acaba cuando queda determinada la finalidad general de la organización. La forma de afectar las decisiones del personal operativo surge de la estructura formal que debe focalizarse en el operario, ya que este decide, pero es influenciado en elección y comportamiento. Este comportamiento implica una selección consciente de quien actúa y para quien, en un proceso selectivo.
El proceso selectivo es un reflejo condicionado por el medio ambiente. En las organizaciones el comportamiento se orienta a objetivos, con la finalidad de determinar el hacer. Cuando las decisiones llevan a la elección de finalidades últimas se denominan juicios de valor y a todos los sucesivos juicios de hecho, el comportamiento final se guía por metas y objetivos generales, y el comportamiento racional elige alternativas que llevan al cumplimiento de las metas.
El medio limita las alternativas y por ende establece el nivel máximo de realización de un objetivo, existe entonces un conflicto entre los juicios de valor y los de hecho. Para equilibrar una finalidad con la otra, se trata de encontrar un común denominador. En este punto es importante retomar lo planteado por Simón, donde señala que la actividad administrativa es la actividad de grupo y que los procesos administrativos agrupan técnicas que facilitan el desarrollo de procesos de aplicación del esfuerzo organizado, que consisten en elementos de las decisiones de cada individuo.
De esta manera, las organizaciones quitan al individuo su autonomía y la sustituye por un proceso organizativo de toma de decisiones que cuenta con una organización Weberiana, que consta en la especialización de su función que se traduce en el alcance y naturaleza de sus deberes, asignación de autoridad y establecimiento de límites para su facultad de decisión. Simón plantea que la organización administrativa se caracteriza por la especialización, de la cual sé que detona dos tipos, la especialización horizontal (la división de tareas) y la especialización vertical (que es la división de las funciones del personal operativo).
Las razones de la existencia para la especialización vertical se justifican en la coordinación, no solo con decisiones correctas, sino que todos adoptan las mismas decisiones. Esto mediante distintas formas de influencia, como la autoridad. Simón encasilla dos tipos de coordinación, unas son de procedimiento y las otras son las esenciales. Las primeras son la descripción generalizada del comportamiento y las relaciones entre los miembros, que son las que delinean la actividad y la autoridad, y las segundas se refirieren al contenido de la actividad de cada miembro.
Simón muestra la Formación de actitudes, y hábitos en un Estado operario que conlleva a tomar decisiones ventajosas. Otro asunto importante recae en la Imposición de las decisiones tomadas, en donde, la autoridad se define como una acción que no trata de convencer, sino de conseguir. Por otro lado, las lealtades organizativas son aquellas donde un grupo organizado tiende a identificarse plenamente con la organización. Este fenómeno de identificación o lealtad a la organización desempeña una función importante en la reducción del conjunto de valores bajo los cuales se debe supeditar una decisión.
Simón explica mediante tres actores el manejo de las organizaciones, destacando la presencia del empresario, los clientes y los empleados. Cada uno tiene sus motivos para participar en la organización en relación a la necesidad que se espera satisface, pero surgen fines propios de la organización que son, objetivos personales de todos los participantes y son el medio por el que sus actitudes organizacionales se ligan para satisfacerse. El empresario realiza su objetivo obteniendo beneficio para lo que emplea operarios que aceptan autoridad a cambio de recibir salario y el cliente haya satisfacción al consumir el producto fabricado teniendo tres objetivos diferentes. El objetivo del cliente se relaciona con los objetivos de la organización.
El objetivo del empresario se relaciona con la supervivencia de la organización. Y el objetivo de los operarios no se relaciona con la organización, pero tienen un umbral de agotamiento.
Simón analiza un panorama de los principios administrativos aceptados, los cuales constan de cuatro aspectos, el primero es cuando la eficiencia administrativa se incrementa con la especialización de tareas. El segundo donde la eficiencia administrativa se incrementa disponiendo de los miembros de la jerarquía, el tercero radica en que la eficiencia administrativa se incrementa con el alcance del control y el cuarto incrementa la eficiencia administrativa al agrupar a los trabajadores de acuerdo con la finalidad, el proceso, la clientela, y el lugar. De esta forma deduce al proceso de especialización como una característica inevitable de todo esfuerzo colectivo. Pero es en este mismo sentido la gran incertidumbre dentro de la organización administrativa de ¿cómo especializar?
Según Simón se debe colocar a la persona mejor formada en cada materia para tomar la mejor decisión, pero si una persona depende de varios tipos de decisiones y cada una de estas es tomada por más de un especialista, el criterio de especialización se estaría rompiendo el criterio de la unidad de mando. La práctica administrativa sugiere que se conceda a la especialización un amplio margen de prioridades sobre la unidad de mando, y debe existir una persona determinada a la que el subordinado obedezca y solo deban aplicarse las sanciones para obligar a obedecer a esa persona.
Aquí el alcance del control se determina en cuanto es más limitado el número de subordinados (a la eficiencia). Pero también la eficiencia ejecutiva mejorara reduciendo al mínimo el número de niveles organizativos por los que pasa a la eficacia antes de los resultados. Siguiendo esta misma línea, no existe diferencia esencial entre una finalidad y un proceso, solamente hay una distinción de grado.
Un proceso es una actividad cuya finalidad se encuentra a un nivel bajo de la jerarquía de medios y fines, y una finalidad es un conjunto de actividades cuyo valor u objetivo esta orientador y se encuentra en un nivel elevado de dicha jerarquía. De esta manera Simón expone el principio de eficiencia que se entiende por el comportamiento administrativo correcto, afirmar que la maximización es la finalidad de la actividad administrativa. Los factores que determinan el nivel de eficiencia son complicados, pero los límites que hacen que no sea perfectamente eficiente son la: la capacidad para ejecutar y capacidad para tomar decisiones correctas.
La teoría administrativa se interesa por los factores que determinarán las capacidades, valores y conocimiento de un miembro de la organización. El individuo está limitado en parte por su capacidad, hábitos y reflejos los cuales no pertenecen al dominio de lo consiente sino a cuestiones fisiológicas, y por otro lado el individuo también encuentra límites por la extensión de sus conocimientos para la realización de sus tareas, lo cual implica conocimientos teóricos como conocimientos prácticos, es decir, relacionados con la aplicabilidad de las herramientas teóricas conocidas.
De esta manera surge la determinación de la importancia relativa de los criterios en donde Simón denota la necesidad de desarrollar un vocabulario adecuado, el estudio de los límites de la racionalidad y la fijación de la importancia de los criterios mediante un estudio empírico. Desde el punto de vista de las decisiones existe una cadena en donde lo que para un superior es fáctico, para su subordinado será ético como consecuencia de la aplicación de la autoridad (lo fáctico se valora con los hechos mientras que lo ético es desde la autoridad).
Las decisiones se valoran en sentido relativo al objetivo en que se encaminan, entonces no es la decisión lo que se valora sino la relación de hecho que se afirma entre la decisión y sus fines. Una proposición fáctica responde al principio de no contradicción, una cosa no puede ser verdadera y falsa al mismo tiempo. Pero una proposición ética solo puede ser juzgada subjetivamente en relación a un fin superior.
Siempre se parte de alguna premisa ética que constituye el objetivo de una organización para comenzar el proceso de decisión, una proposición ética se inclina a la decisión racional, pero se necesitan los valores que se toman como objetivos en la organización para determinar su grado de realización en cualquier situación y se deben formar juicios relativos a la probabilidad de que las acciones. Simón dice que un Juicio Fáctico es la verdad del mundo observable que puede ser comprobada, si los acontecimientos suceden es verdadera sino, falsa. Al tomar decisiones administrativas es necesario elegir premisas fácticas cuyo valor de verdad es desconocido cuanto mayor es el elemento ético, más dudosos son los pasos de la cadena y mayor es el elemento de juicio que implica determinar qué medios contribuirán a qué fines.
Los elementos finales corresponden a la jerarquía de medio y fines, en este sentido, el valor inherente se transfiere a los medios por un proceso de anticipación y de está manera los valores que se atribuyan a tales resultados dependerán de las relaciones empíricas que existen entre ellos y las finalidades últimas.
En la práctica, los elementos fácticos y los éticos son papeles propios del representante y del experto en un proceso democrático de toma de decisiones. Si la distinción entre cuestiones fácticas o éticas es posible se establece un procedimiento que permita una separación más afectiva de los elementos fácticos y éticos. Ya que el término política es amplio, Simón lo separar en tres clases, la política legislativa que es la premisa ética de dirección, en política de dirección que es en las reglas amplias y no éticas establecidas por la alta dirección y la política de trabajo que es todo el resto de las reglas.
En el procedimiento de decisión se eligen las alternativas que se consideran medios adecuados para alcanzar los fines, sin embargo, la racionalidad se interesa en la construcción de cadenas medios y fines. La manera más efectiva de determinar que fines se buscan por sí mismo y su utilidad de medios para fines más lejanos es colocar al sujeto en situaciones de elección de fines. De esta forma Simón formula las limitaciones de medios y fines. Proporciona una visión insuficiente de la variable tiempo, debido a que la toma de decisión que determina el comportamiento a lo largo de un periodo de tiempo se llama estrategia, a su vez, esta tarea decisoria se compone de tres pasos, la numeración de todas las estrategias alternativas, la evaluación de todas las consecuencias de cada uno y la valoración comparativa de cada decisión.
La finalidad superior de planificar y organizar no es solamente colocar a cada participante en la tarea que mejor puede cumplir sino de permitir que cada uno forme expectativas exactas sobre lo que van a hacer los demás. Las organizaciones administrativas son sistemas de comportamiento cooperativo. El tema de la valoración aparece como un proceso que permite determinar la preferencia entre las consecuencias, las elecciones que hace este entre valores que compiten entre sí pueden describirse mediante una serie de curvas de indiferencia que relacionan las posibles consecuencias que son equivalentes en valor.
La relación de medios y fines no corresponde a la distinción entre hecho y valor. En este sentido la racionalidad se ocupa de la elección de alternativas de actividad de acuerdo con un sistema de valores cuyas consecuencias de comportamiento pueden ser valoradas teniendo una sinergia positiva en la toma de decisiones dentro de procesos organizacionales en la administración.
Lecturas Recomendadas
Hood, Ch. 1976. “Los límites de la administración pública.” México. Limusa.
Simón, Herbert. 1949. “El comportamiento administrativo”, Capítulos 1, 2 y 3. Madrid. Aguilar.
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