Gestión Pública
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| Características de la Gestión Pública |
La gestión pública tiene su origen en los procesos de reformas de la Administración Pública que iniciaron bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente y efectivo para las demandas de una sociedad cambiante, por la cual, se entró en una fase de intensa recomposición organizacional e ideológica.D
Después de los procesos de privatización, que se llevaron a cabo sin un marco metodológico y de diagnóstico claro sobre los efectos negativos que este proceso podría generar si no se efectuaba correctamente, dio como resultado que la capacidad del Estado y la gobernabilidad de los Gobiernos, tuvieran que actuar reformulándose, por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a los problemas públicos.
El marco general en el que se guían estas reformas, adquirieron una gran homogeneidad en todo el mundo. La reforma gerencialista se guía por la dinámica de transformación y de consolidación de las capacidades gubernamentales. Así que esta reforma gerencialista se denominó como Nueva Gerencia Pública o “New Public Management”. Como parte de la Nueva Gerencia Pública, las propuestas de reconfiguración del sector público se orientaron a generar gobiernos que sustentaran su trabajo en términos de resultados obtenidos y de impactos reales observados, todo con el apoyo de diversos organismos internacionales.
Sin embargo, hay países que no se han quedado solamente en reformas administrativas y organizacionales a un corto plazo, sino que han impulsado, la reforma de una serie de proyectos con la finalidad de transformar mecanismos de acción de cualquier gobierno, como la presupuestación. En donde los procesos de presupuestación van apareciendo como un elemento indispensable de las reformas administrativas cuando se quiere dirigir a los gobiernos a actuar con base en la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos.
Por consiguiente, diversos gobiernos han considerado como pieza sustantiva de la reforma integral de la Administración Pública, la transformación del proceso presupuestal, orientado al control de los gastos y a la búsqueda sistemática de resultados específicos. Estos principios defienden la propuesta, de la reforma al proceso presupuestal, lo que incluye a su vez los incentivos y lógicas del comportamiento de los agentes públicos que también se deben transformar; este es el presupuesto y su proceso, que es como una guía que los funcionarios públicos, tienen para relacionarse entre sí y con los ciudadanos, lo que la convierte en una dinámica de construcción del presupuesto que se definen bajo las reglas mínimas de control y desempeño de las agencias gubernamentales.
Para transitar a un presupuesto que controla el gasto y vigilar su aplicación en espacios rígidos de definición programática a un presupuesto dirigido a resultados medibles y observables por la ciudadanía, parecen ser factores clave del éxito de una reforma del sector público. Además, de aquí se desprende otro concepto importante respecto a las reformas con el tema de rendición de cuentas. Sin embargo, la reforma tiene como base una sólida definición conceptual, legal e institucional, y muchas de estas limitaciones se ven reducidas.
De esta forma, se piensa en presupuesto dirigido a resultados, con reglas de interacción claras entre los que controlan el gasto, y no sólo asegura que exista una línea clara de secuenciación entre gastos y resultados, sino que además permite definir los mecanismos con los cuales las agencias gubernamentales van adquiriendo autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental en general.
Pero las reformas y los presupuestos orientados a resultados llevan a una consecuencia que se refleja en el incremento de la acción en la autonomía operativa de los agentes y las organizaciones gubernamentales. Esta autonomía incrementa la posibilidad a que los problemas sociales, actúen de manera informada y comprometida en su solución. Pero sin un control se desbocaría el desorden y la incongruencia en la Administración Pública que sería una consecuencia en las reformas.
La reforma institucional, y las reformas al marco legal y el papel que juega el servicio civil de carrera en la instrumentación de la reforma son un punto primordial, que identifican algunos puntos de incertidumbre que presentan las diferentes reformas. Toda transformación implica cambios en el sistema de administración financiera, el empleo de la planeación estratégica, y la implantación en todas las dependencias y entidades de la Administración Pública de una Nueva Estructura y de un Sistema de Evaluación a través de indicadores.
Otro punto fundamental es la mejora en la eficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del sector público, por lo que se pretende transformar a la Administración Pública en una organización eficaz, eficiente y con una profunda cultura de servicio. En términos generales la modernización administrativa se puede comprender en dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios.
Una de las vertientes de esta modernización administrativa es la modificación de los mecanismos para formular y ejercer el gasto, para evitar la fragmentación del sistema presupuestario desde la planeación hasta la evaluación. Las deficiencias administrativas se encontraban en la elaboración del presupuesto, se reflejaban en la insuficiente información para controlar la orientación e impacto en la política de gasto, la concentración de la negociación presupuestaria en la adquisición de insumos y la falta de relación entre el contenido programático y el ejercicio del gasto, lo cual no permite identificar resultados en los programas, evaluando solo el cumplimiento de las normas más que en la obtención de resultados.
Por ello es necesaria, la consolidación de la implantación de una nueva estructura programática y la promoción de la evaluación del desempeño como procedimiento para dar continuidad y cumplimiento a los objetivos de las dependencias y entidades. Esto implica un cambio cultural en las etapas del proceso presupuestario y de esta forma la nueva estructura se convierte en un conjunto de categorías y elementos programáticos que buscan dar orden y dirección al gasto público en su clasificación funcional.
La acción gubernamental a su vez clasifica el gasto en funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales y proyectos. Así se pretende proporcionar la información para medir los resultados logrados con los recursos públicos. creando un sistema de planeación, programación y presupuestación ágil, transparente y útil, que permita al sector público federal elevar el valor agregado de los recursos fiscales, así como transformar el sistema presupuestario para que se convierta en una herramienta orientada a los resultados.
Los objetivos de la gestión pública son fortalecer un cambio en la gestión gubernamental, encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de los usuarios en lugar del desarrollo de actividades, así como analizar el desempeño de las dependencias y entidades, sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma se otorga elementos de apoyo, para promover la credibilidad del gobierno, mejorar la asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar programas que requieran estudios para justificar su existencia.
Este sistema supone una integración de distintos componentes, como auditorías al sistema, encuestas a la población, incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y la construcción de indicadores, además de un presupuesto orientado a resultados medibles y compromisos tangibles, se busca una compleja transición en la burocracia gubernamental.
La definición de indicadores de desempeño no sólo es una actividad académica compleja, sino que es políticamente delicada sobre todo por el marco legal y normativo ya que, no sólo se define que el presupuesto será desarrollado a través de una lógica formal de medición de resultados y de desempeño, sino que, existen leyes o marcos normativos que inducen ciertos comportamientos, con miras a obtener mayor eficiencia a través de un proceso de autonomización de las organizaciones públicas.
Con ello, se busca inducir valores en el comportamiento de los actores gubernamentales dentro de los paramentos de la eficiencia, innovación, cuidado de los costos y resultados; su vez, también se generan mecanismos legales o institucionales para que los valores se conviertan en comportamientos normales para la burocracia; y al mismo tiempo generan el marco general de las reglas del juego para evitar falta de congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos. Con todo esto se le otorga mayor autonomía a las organizaciones gubernamentales con el fin de que verdaderamente puedan comprometerse a obtener resultados.
El marco legal y normativo debe ser implementado e institucionalizado. Generando nuevos comportamientos, buscando siempre que los espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las agencias controladoras. A partir de un proceso en donde los organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme los resultados. Por ello, el papel ideal de las agencias controladoras tiende a ser el de reproducir reglas generales, simples, transparentes y precisas, adaptables a las circunstancias un marco aceptable en la gestión de cada organismo gubernamental.
Las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy claras, en que el incremento en la eficiencia viene ligado a un incremento en la flexibilidad en el manejo de la organización, por su contexto, por sus funcionarios públicos con mayores márgenes de acción y con incentivos a la innovación, encontrarán cada vez mejores caminos de resolver los problemas públicos o de satisfacer las demandas de la sociedad. Por ello se pone gran énfasis en los resultados y el desempeño de las organizaciones gubernamentales y sus metas y objetivos, lo que permite que la gestión particular, sea más libre.
Las reformas presupuestales dirigidas a resultados buscan generar espacios para la eficiencia del sector público a través de la autonomización de los organismos gubernamentales. Esto se debe a que las organizaciones deben enfrentan su contexto con incentivos adecuados, y generarán mejores acciones para resolver los problemas. Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar el marco institucional y político en el que se mueven, pues son estrategias de choque que buscan romper inercias burocráticas.
Sin la generación de nuevas reglas y nuevos comportamientos, este tipo de reformas son impensables. La búsqueda del equilibrio entre el uso de los instrumentos propios y la generación de espacios flexibles para la negociación, el diálogo y la capacitación son una constante práctica indispensables para estas reformas tan radicales.
La reforma es un proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos, sino también de valores. no hay una seguridad de que por sí mismos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan incuestionados. Así que la contradicción entre organismos gubernamentales autónomos y la congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las principales paradojas de las reformas.
Por un lado, se requiere de flexibilidad, de manejo innovador y atención particular a los contextos específicos de cada organismo como requisito para asegurar verdadera eficiencia en el sector público, pero por el otro se requiere de cuidar el uso de los recursos públicos, por parte de los objetivos políticos generales del gobierno y del sistema político.
Lecturas Recomendadas
Lynn, Lawrence E. Jr. 2004. “Reforma a la gestión pública: tendencias y perspectivas”. Teoría administrativa del Estado. Textos Universitarios en Ciencias Sociales. México: Oxford University Press.
Arellano Gault, David. 2004. “Gestión Pública: Fuentes analíticas, críticas pertinentes y advertencias sobre su uso”, en Omar Guerrero, Gerencia Pública: Una aproximación plural. México: FCPyS/UNAM.
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