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Evaluación del Desempeño
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En las últimas décadas se ha despertado un fenómeno en masa en todas las sociedades que buscan brindar respuestas puntuales entre ciudadanos y sus gobiernos, entre muchas demandas la población en general avanza hacia la posibilidad tacita de un sistema transparente y efectivo en la ejecución del gasto público, lo que ha motivado un gran esfuerzo por parte de los gobiernos de un vasto número de países (entre ellos México) para mejorar la eficacia y la eficiencia con la que se administran los recursos gubernamentales para brindar todos los servicios que la población demanda.
Este
modelo surge como un instrumento cuantificable para mejorar la gestión de los
recursos, con el fin de consolidar su desarrollo social y económico, y proveer
mejores servicios a la población. Tanto el PBR como el SED en el caso de México
se presentan como una manifestación más de la Nueva Gestión Pública (NGP), y
tiene como uno de sus fines generar información que permita a los gobiernos
tomar decisiones eficientes y acertadas en materia de gasto y obtener
resultados factibles respecto a estos mecanismos de evaluación; así como
ofrecer la información que demanda la sociedad.
En el
contexto mexicano estas técnicas del PBR y del SED han permitido, enfocarse más
en los productos de la actividad de los gobiernos que en los insumos que se
requieren para ello. Este cambio implica alejarse de la atención primordial que
dan los ejecutores del gasto al proceso, para centrarse en los resultados que
dicho proceso genera haciendo de la dinámica del gasto una fuente más
equilibrada entre los ciudadanos (información) y el gobierno (ejecución).
Así mismo,
la introducción del PBR y el SED tienen la intención de mejorar la eficiencia y
eficacia del gasto público al servir como un mecanismo para controlar el gasto y facilitar el seguimiento de las actividades y
rendimiento de sus ejecutores. Por lo que este modelo presupuestario ha ido
cobrando mayor relevancia, y esto se debe a que los ejecutores del gasto están
siendo evaluados por los resultados que entregan.
A la
vez, ha generado en la población un mayor interés y una activa interacción en
conocer los gastos que generan los Estados, los resultados que entregan y los
cambios que requieren en su propia organización para atender las exigencias que
enfrentan. Esta tendencia se ha materializado en la introducción del
Presupuesto basado en Resultados (PBR) y en la consecución del Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED) en varios países, particularmente los
pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE).
Por
ello, es importante puntualizar de manera concreta los resultados,
modificaciones y el impacto que han tenido técnicas como el PBR y el SED dentro
del contexto de México con el fin de examinar los resultados que se obtienen de
esta dinámica de gestión en el gasto; para sustraer un análisis concreto hay
que tener en consideración los antecedentes de este tipo de técnicas en los
gobierno mexicanos a fin de logran un planteamiento que permita idealizar
hipótesis que concreticen los resultados de las implementaciones de este tipo
de instrumentos con datos cualitativos y cuantitativos de gran relevancia que
nos fijen los límites y los marcos conceptuales y jurídicos-políticos, que
constituyen el andamiaje de todo este mecanismo que se constituye dentro del sistema político.
Antecedentes históricos
Para
que tales técnicas de evaluación y de resultados llegaran a concretizarse
explícitamente en el territorio mexicano, antes hubo un antecedente importante
el cual es el momento en el que se crearon o se idealizaron este tipo de ideas
las cuales se remontan al 14 de diciembre de 1960 en donde veinte países desarrollados
suscribieron en París, Francia, el tratado internacional que dio origen a la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La cual
conformaba una serie de objetivos que se concretizaban a través del ejercicio
eficiente de los recursos económicos de cada país.
A
partir de este punto resulta pertinente una revisión de la historia reciente
del sistema presupuestario mexicano. Ya que hasta mediados de los años setenta,
el presupuesto federal se elaboró con base en la técnica presupuestal del siglo
XX, sustentada en la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación,
vigente desde 1935, en donde lo importante era asignar recursos de acuerdo al
objeto específico del gasto. Fue en “1965
cuando se integraron en un solo documento presupuestal los organismos
descentralizados y las empresas de participación estatal, junto con el
presupuesto del Gobierno Federal, lo que permitió un mayor control del gasto
público”.
Así,
los planteamientos sobre medición y evaluación gubernamental se identifican en
el periodo de entre 1982-1988, cuando Miguel de la Madrid consideró una tarea
postergada en la cultura administrativa, la evaluación de programas
gubernamentales. Un primer paso en esa dirección fue “la creación de la Secretaría de Contraloría General de la Federación
para coordinar el Sistema Nacional de Control y Evaluación de la Gestión Pública”. Cabe
destacar que en 1986 entró en vigor la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, en la que se propuso mayor autonomía de gestión a cambio de
compromisos claros para evaluar el desempeño, pero el Reglamento tuvo que
esperar hasta 1990.
En
1997 se puso en marcha la reforma presupuestaria, a través de la implementación
de la Nueva Estructura Programática (NEP), acompañada del Sistema de
Indicadores de Desempeño (SED). “Este
sistema establecía indicadores estratégicos de cobertura (alcance de la
población o universo objetivo), calidad (características o atributos de productos
o servicios y satisfacción de usuarios), eficiencia (productividad), alineación
de recursos (congruencia entre recursos aprobados y suministrados y su impacto
en los resultados) e impacto (logro de objetivos)”.
- Mejorar
los impactos del gasto público en beneficio de la sociedad mexicana, como una
respuesta a la demanda de impulsar el desarrollo nacional, considerando las
restricciones presupuestarias y el SED permitió la valoración objetiva del
desempeño de los programas y las políticas públicas a través de la verificación
del cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y
de gestión.
Su
implementación fue resultado del ejercicio fiscal del 2007-2008 la cual definió
y estableció el marco jurídico y normativo de estas técnicas, además de adecuar
de la estructura programática y el desarrollo de Matriz de Indicadores para
Resultados (MIR). Emitió las disposiciones y desarrollo de las funcionalidades
del Portal Aplicativo de la SHCP y los mecanismos para realizar evaluaciones,
además de forma y capacitar servidores públicos. Terminado su consolidación
partir de 2009 del PBR-SED y apoyo a los Gobiernos y Sub–nacionales.
Fue
entonces hasta el año 1976, cuando se emprendió la reforma administrativa en el
sector público mexicano, que “comenzó con
la reorganización de la Administración Pública Federal (APF), para ello se
promulgó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), misma
que creó la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP); días después, se
decretó la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (LPCGPF),
que impuso como técnica presupuestal el Presupuesto por Programas”.En
1983 se estableció la Ley de Planeación y se reformó la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, para articular el Sistema de Planeación
Democrática del Desarrollo Nacional. En este ordenamiento el Poder Ejecutivo
Federal asumió la obligación de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, (PND)
al inicio del sexenio, previa consulta popular, en la que se recogerían las
propuestas de la sociedad.
En el
siguiente periodo se elaboró el Programa Nacional para la Modernización de la
Empresa Pública 1990-1994, en donde se ofrecía mayor autonomía de gestión a las
entidades paraestatales bajo un esquema de índices de medición para evaluar
resultados y la incorporación de la calidad total en sus procesos. Los alcances
de este programa se vieron limitados por la existencia de ordenamientos
presupuestarios que impedían la autonomía de los órganos de gobierno y la
suscripción de los convenios de desempeño.
En el
Plan Nacional de Desarrollo de 1995-2000 abrió una vertiente sobre la rendición
de cuentas. El proceso de modernización administrativa incorporaba el impulso a
procesos orientados a la evaluación del desempeño, el PND 1995-2000 planteaba
que “la administración pública deberá
promover el uso eficiente de los recursos públicos y cumplir con programas
precisos de rendición de cuentas”.
Finalmente,
el esfuerzo legislativo en la revisión del ejercicio del gasto y la búsqueda de
la transparencia culminó con la actualización del marco normativo
presupuestario con la aprobación de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), que entró en vigor en 2006, en donde se
institucionalizó el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), como parte
integrante del proceso presupuestario, con lo que se robusteció la evaluación
del desempeño.
Marco conceptual
Los principales puntos que se devienen de técnicas como el SED y PBR son
cuestiones que tienen un trasfondo conceptual más complejo que se despliegan de
un contracto más grande y específico que se conoce como la Gestión para
Resultados (GpR) el cual es un modelo de cultura organizacional, directiva y de
gestión que pone énfasis en los resultados y no en los procedimientos. Cobra
mayor relevancia el qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el
bienestar de la población; es decir, la creación de valor público.
1. Ofrecer a los responsables
de la administración pública la información y el conocimiento que les permita
controlar y optimizar el proceso de creación de valor público, a fin de
alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se espera de la acción
del gobierno;
2. Contribuir a mejorar la
capacidad de las autoridades y de los organismos públicos, para que de forma
documentada y amplia puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía y
las instancias de control correspondientes puedan evaluar los resultados de su
gestión; y,
3. Apoyar la modernización de
la gestión pública y la evaluación de su desempeño, con la correspondiente
administración de incentivos a las organizaciones, no a las personas”.
Considerando
estos elementos, la GpR puede definirse como un marco conceptual cuya función
es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e
integrada de su proceso de creación de valor público, a fin de optimizarlo
asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la
consecución de los objetivos de gobierno y el aprendizaje y la mejora continua
de sus instituciones.
En
este caso, el SED es el elemento central del funcionamiento del PBR, pues está
compuesto por un conjunto de procesos mediante los que se realiza el
seguimiento y la evaluación sistemática de las políticas y los programas de las
entidades y dependencias de la APF para contribuir a la consecución de los
objetivos establecidos en el PND y los programas que derivan de él.
De
esta manera, el SED brinda la información necesaria para valorar objetivamente
y mejorar de manera continua el desempeño de las políticas públicas, los
programas presupuestarios y las instituciones, así como para determinar el
impacto que los recursos públicos tienen en el bienestar de la población. En el
marco del SED, el PAE surge como una respuesta a la necesidad de planear y
controlar el proceso de evaluación, asegurando que los programas a evaluar se
seleccionen estratégicamente. El PAE
contiene las evaluaciones que se llevarán a cabo y las que iniciarán con cada
ejercicio fiscal e indica a qué programas federales de la Administración
Pública Federal se aplicarán.
Entre
otros aspectos, el PAE establece el calendario de ejecución de las evaluaciones
de los programas presupuestarios en operación y de aquéllos que comiencen su
operación durante cada ejercicio fiscal; determina los tipos de evaluaciones
que se aplicarán a los programas presupuestarios, como parte de un proceso
integral, gradual y útil para apoyar las decisiones en materia presupuestaria;
vincula el calendario de ejecución de las evaluaciones con el calendario de
actividades de la programación y presupuestación para el ejercicio fiscal
correspondiente, y articula los resultados de las evaluaciones de los programas
presupuestarios como elemento relevante del PBR y del SED.
El
PBR, por tanto, encaja en la estrategia de la Gestión por Resultados porque
pone énfasis en los resultados: qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto
en el bienestar de la población. El objetivo del GpR es generar capacidad en
las organizaciones públicas para que logren los resultados consignados en los
objetivos del PND y los programas derivados del mismo.
También
se puede promover, ante las instancias correspondientes, la orientación hacia
una GpR de las diferentes tareas de control, como las auditorías,
los informes institucionales, los mapas de riesgos e informes de comisarios y
delegados, entre otros. El objetivo es que las instancias fiscalizadoras
coadyuven a mejorar el desempeño de los programas, las dependencias y las
entidades de la Administración Publica Federal.
Así,
el GpR son el conjunto de componentes, interacciones, factores y agentes que
forman parte del proceso de creación del valor público: son relevantes el PND,
en el que se definen los objetivos de gobierno; el PEF, que es la asignación de
recursos al proceso de creación de valor; los costos de producción; y, los
bienes y servicios que se producen y el PBR son actividades y herramientas que
permite apoyar las decisiones presupuestarias en información que
sistemáticamente incorpora consideraciones sobre los resultados del ejercicio
de los recursos públicos, y que motiva a las instituciones públicas a
lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y
promover una más adecuada rendición de cuentas.
El
objetivo general de la GpR es generar capacidad en las organizaciones públicas
para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público,
los resultados consignados en los objetivos del PND y los programas derivados
del mismo. Por su parte, “los objetivos
de la GpR son:
La GpR
tiene cinco principios, los cuales forman la base para una administración del
desempeño sólida.
1. Centrar el diálogo en los resultados (que el enfoque se mantenga siempre en la gestión para resultados);
2. Mantener el sistema de generación de informes de resultados lo más sencillo, económico y fácil de usar como sea posible;
3. Gestionar para, no por, resultados.
4. Alinear las actividades de planeación, programación, presupuestación, monitoreo y evaluación, con los resultados previstos;
5.
Usar la información de resultados para el aprendizaje administrativo y la toma
de decisiones, así como para la información y rendición de cuentas.
Los objetivos fundamentales de la Administración
Pública implican alineación de asignaciones presupuestales con las prioridades
de la política de gobierno. La asignación de los recursos toma en cuenta el
desempeño de los diferentes programas y se basa sobre información generada de
los costos reales de los programas públicos.
La Secretaría de Finanzas y Administración, se
debe dar a la tarea de instrumentar un Presupuesto basado en Resultados en corto
y mediano plazo, con una serie de formatos que suman un proceso, y que deben
ser completados por dependencia ó fuente de financiamiento.
Si se induce la homologación de sistemas contables
y presupuestales entre el Gobierno Federal y las entidades federativas se
facilita la elaboración de estadísticas comparables de gestión financiera de
fondos federales entre entidades. Al orientar el control y evaluación del gasto
público en un enfoque de medición de desempeño y obtención de resultados se
deben rendir cuentas oportunas y transparentes. Es conveniente analizar la
aplicación de un mecanismo general, que ilustre y defina el contenido de un
proceso de transparencia que trate de definir cada una de sus partes.
La Coordinación de diferentes órdenes de gobierno
es indispensable para lograr eficiencia en el diseño e implementación de
programas públicos, el Presupuesto Basado en Resultados debe ser transparente
necesario para garantizar el ejercicio responsable de los recursos públicos y
su rendición de cuentas.
La rendición de cuentas debe ser oportuna, pública
y veraz, debe ser sujeta de consulta a la opinión ciudadana; una rendición de
cuentas sobre cómo se ejerce y cómo se fiscaliza un Presupuesto Basado en
Resultados es indispensable para logra una adecuada gestión financiera.
Actualmente las Entidades Federativas son las
encargas de ejercer el presupuesto federal, ese presupuesto se otorga según los
resultados de sus programas públicos que implementan, es decir si un programa o
política pública requiere de más presupuesto este simplemente se
autoriza por la Administración Pública Federal, para ello se evalúa el
desempeño del gasto y fiscalización del primer presupuesto asignado, también
entra el Sistema de Evaluación para el Desempeño necesario para la medición del
gasto fiscal.
La transparencia debe lograr que se garantice el
funcionamiento de un Presupuesto Basado en Resultados. Los objetivos de una transparencia presupuestaria
son:ñ Propiciar que se conozcan los resultados de la
aplicación de los recursos públicos en el impacto social de los proyectos.
1. Permitir que la ciudadanía consciente e informada
identifique actos de eficiencia, economía, eficacia, cobertura, equidad y
calidad en la erogación del gasto fiscal público.2. Proveer información oportuna para la toma de
decisiones.3. Vincular la planeación, programación, seguimiento
y ejercicio de recursos públicos entre los programas públicos y presupuestarios
de las entidades.
Entre los elementos que se pueden prescindir para
lograr esta transparencia se puede mencionar la creación de un sitio web con
información útil sobre como se administran y gastan los recursos los públicos,
tomando con referencia y base jurídica la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental que en uno de sus artículos habla sobre
la publicación de cualquier medio ya sea electrónico o impreso por parte del
Gobierno sobre la gestión presupuestal de la Federación.
De lograrse un sitio de Internet para el
fortalecimiento del PbR se integra la información presupuestaria en un sólo
lugar, se pueden generar menús y accesos fáciles para los usuarios de todas las
unidades administrativas presupuestarias, es decir una misma página con acceso
entre federación, entidad federativa y municipios involucrados, se establece un
almacén de datos que permita agregar información presupuestaria periódicamente,
actualización y consultas del sistema de información del presupuesto en tiempo
real.
Los ciudadanos serían conscientes y
corresponsables de la vigilancia y fiscalización del presupuesto, con la
creación de un sitio web como forma de transparencia presupuestaria y con el
uso de un lenguaje ciudadano se debe saber: ¿Quién gasta? (Que nivel de
gobierno y unidad administrativa gasta), ¿Para que se gasta? (Programa, Plan),
¿En que se gasta?, (Material, sueldos, gastos de implementación), ¿En donde se
gasta?, (Lugar geográfico y administrativo de la entidad federativa). De lograrse
todo esto, el monitoreo del presupuesto sería en tiempo real y se fortalece la
eficiencia, la eficacia y cobertura de cada gasto público.
Aunque para lograr todo ello también se requiere
un gasto significativo por parte del Sistema de Evaluación del Desempeño tanto
en la evaluación de los programas públicos como en el personal público
asignado: Capacitación, desarrollo de tecnologías de información, manuales institucionales,
métodos de medición, y la modificación de normatividades aplicables a la materia
en proceso.
La colaboración de la Federación, entidades
federativas y municipios brinda una adecuada erogación de los recursos
federales apoyados en la participación ciudadana como contralores sociales, se
impulsa un enfoque preventivo en la fiscalización pública y se mejora la
gestión.
La
implantación del PBR-SED en México ha representado un reto muy importante para
los tres órdenes de gobierno ya que la estructura programática planificada se
convierte es la base para la implementación de una nueva cultura organizacional
que se encarga de asignar recursos a los programas que presentan mejores resultados
y corrige el diseño de aquellos que no están funcionando correctamente PBR y Evalúa
los resultados obtenidos por los programas a través de indicadores de desempeño
SED.
De
esta forma no se puede hablar en México de la implantación de la gestión para
resultados y la planeación estratégica sin la participación y
corresponsabilidad de las entidades federativas, del mismo modo este proceso de
reingeniería programática en el marco del PBR-SED es un proceso que debe
identificarse como gradual y que para su implantación y maduración involucra la
retroalimentación con las dependencias de la administración pública estatal,
para definir programas estratégicos, establecer indicadores y someterlos a una evaluación
continua, y hasta entonces realmente podremos ver resultados netamente
concretos.
Bibliografía
