¿Cómo Gobernar las Zonas Urbanas en México?

Gobierno en Zonas Urbanas

Gobierno Urbano

Si en este momento alguien nos pidiera que reflexionáramos sobre un asunto de interés público que generalizara una problemática indispensable de atender y de dar seguimiento dentro de la dinámica gubernamental, en un primer momento la reflexión versarías sobre problemáticas aisladas como la pobreza, la desigualdad, la injusticia, la inseguridad, el desempleo, la contaminación, los malos servicios públicos (salud, educación, vivienda, agua, carreteras, transporte, luz, etc.), pero es precisamente en este sentido cuando la reflexión toma un camino más concreto ya que, la mayoría de estos problemas públicos tiende a concentrarce más a las zonas con una alta densidad poblacional y “desarrollo”, son las que tienen más posibilidad de brindar estos servicios; en este caso las zonas urbanas son el área en el que son más grandes los conflictos.

En México la problemática que encierra a estas zonas viene influida desde su concepción, ya que estas zonas crean una múltiple de desviaciones e interpretaciones, que con la dinámica gubernamental se vuelven un poco mas difíciles de interpretar; es necesario precisar que el conflicto dentro de las zonas urbanas viene a la par del crecimiento desmesurado que tienen estas dentro del país año con año, a si mismo tenemos que los gobiernos urbanos se enfrentan a una tarea difícil de concretar, ya que por un lado tenemos que sostienen un aparato institucional que se introduce en un paradigma que se torna en dos direcciones, por un lado tenemos que, el aparato gubernamental reacciona a una lógica funcionalista interna y otra que se estructura bajo la lógica de las demandas tanto de los ciudadanos como de otro tipo de actores organizados.

En este sentido el objetivo de este ensayo se centra principalmente en enfatizar la problemática gubernamental dentro de las zonas urbanas del país, y las principales dificultades que enfrentan estos gobiernos en la carrera por reaccionar ante un panorama lleno de ineficiencias que merecen ser atendidas bajo un discurso diferente, así mismo se realizara un análisis bajo un esquema general que presenta a los actores cruciales dentro de la dinámica urbana de estas ciudades, que deben quedan introducidas en un mismo discurso que proponga las bases de una nueva coordinación entre estas, que son reconocidas bajo los parámetros del gobierno (sector publico), la sociedad civil los ciudadanos y ONGs) y el sector empresarial (sector privado); con la única intención de colaborar a responder a esta gran incógnita que tienen nuestras ciudades sobre ¿Cómo gobernar las zonas urbanas en México?

En las últimas décadas México dejó de ser un país rural, para dar paso a un eminentemente cambio urbano, en donde la oferta de empleo, servicios públicos y vida en comunidad se hacen más complejos, lo que resulta ser un reto más elaborado para los gobiernos adentrándonos a una dinámica que merece una mayor atención al momento de ser analizada. En un primer momento tenemos que estas ciudades son más complejas no solo por la cantidad de situaciones y fenómenos que estas llevan consigo, sino también por la población y las capacidades y acciones que los actores involucrados pueden desarrollar.

En este sentido la gobernanza es diseñada como una gobernanza urbana que construye liderazgos sociales a favor de la participación social en la toma de decisiones, y que oriente a resultados encaminados a la mejora y al bienestar general de las zonas urbanas de nuestro país. Bajo este planteamiento tenemos que para gobernar a nuestras zonas urbanas en la actualidad debemos, en primera instancia modernizar a nuestros gobiernos dentro de una dinámica que se oriente principalmente en dos términos muy específicos; por un lado generando cambios significativos en los estamentos legales y normativos, esto a su vez permitirá generar los mecanismos institucionales que materialicen un equilibrio entre la gestión urbana y la burocracia local que dé como resultado la colaboración urbana y ciudadana en estas zonas.

Del mismo modo en un primer instante se podría argumentar que estas ciudades urbanas deberían responder a una lógica de mejoramiento, eficacia, y calidad respecto a la dinámica ciudadana al estar mejor ubicadas respecto a las zonas rurales, pero parece ser que esta suposición tiende a desvanecerse en el sentido de que la situación actual en la mayoría de las zonas urbanas no se ciñe bajo un panorama de mejoramiento en la calidad de vida y mejores servicios, y esto en gran medida está identificado claramente por los débiles mecanismos legales en los temas de planeación y desarrollo urbano, y por otro lado tenemos que hay muy pocos acuerdos sociales o políticos para gobernar integradamente estos territorios

En este sentido es por el cual los gobiernos principalmente de las ciudades urbanas tienen que revitalizar su imagen contextualizándose bajo nuevos estándares que permitan dinamizar una nueva realidad con nuevos instrumentos y nuevas dinámicas organizacionales configurándose como gobiernos “que tienen por objetivo conseguir resultados y que tienen como misión racionalizar la complejidad organizada de la sociedad y responder a valores públicos, necesidades políticas y reclamos sociales. Por lo que su gestión requiere ser creativa, productiva y transformadora”[1] todo esto dentro de un esquema orientado específicamente a las posibilidades y deficiencias que tienen cada una de las zonas urbanas en México.

En estos términos nos encontramos bajo un paradigma que nos guía hacia un proceso de transformación que requiere un cambio de fondo y no un cambio meramente superficial en donde el actuar gubernamental debe adoptar una acción que se adentre a una estructura en donde las interpretaciones e interacciones se abren como un campo a la participación de múltiples actores, tanto en el gobierno, (federal, estatal y municipal) en la sociedad civil, (organizaciones no gubernamentales) el sector empresarial entre otros  actores que se vean envueltos en el proceso de organización gubernamental para las ciudades urbanas en México. Este esquema nos conduce a un dimensionamiento que se encuentra en constante retroalimentación.

Por lo tanto, la problemática gubernamental que atañe a las zonas urbanas deviene de un problema de planeación y organización en la actuación y articulación del gobierno en todos sus ámbitos, sobre todo en el esquema dentro de concepción, coordinación, e innovación de estas grandes urbes, esto derivo a que “los rendimientos de la acción del gobierno se vieran rezagados frente a los cambios sociales y políticos que impactan en un deterioro en los indicadores del bienestar social e individual; cuando los ciudadanos no son tomados en cuenta en términos de corresponsabilidad y cuando el Estado carece de respuestas oportunas para enfrentar lo imprevisto y las contingencias”.[2] Precisamente esta es la situación por la que las grandes zonas urbanas han tenido una gran dificultad para conciliar un gobierno estable y con buenos resultados.

Por ello para poder gobernar las zonas urbanas debemos de tener en cuenta muchos conceptos y dimensionar de manera adecuada el paradigma que permea a estas zonas, en este sentido tenemos que reestructurar la forma de gobierno y orientar las actividades hacia un enfoque gubernamental “más participativo y sensible a la sociedad, que obligue a crear estructuras más horizontales, flexibles y con papeles cambiantes que permitan movilidad ante nuevas demandas y procesos de transformación de las sociedades con las que interactúan.”[3]  Lo cual resulta crucial en todo momento en las zonas más urbanizadas de nuestro país, ya que la comunicación entre el gobierno y la sociedad se está haciendo más notoria dentro del paradigma actual de los gobiernos.

Bajo esta argumentación es claro que se necesita un enfoque gubernamental orientado a la gobernanza en donde el panorama urbano tienda a generar “mayor capacidad de decisión e influencia de los organismos no gubernamentales (empresas económicas, organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento autónomos) en el procesamiento de los asuntos públicos, en la definición de la orientación e instrumental de las políticas públicas y los servicios públicos.”[4] En este sentido tenemos que el gobierno debe fundamentarse bajo el pilar de la democracia, orientado hacia la eficacia de los resultados y a la articulación, dirección y coordinación gubernamental, teniendo como base las capacidades gerenciales, determinadas por una planeación estratégica y de calidad de gobierno especializada, dentro del componente institucional dotado de mecanismos de participación ciudadana.

Por otro lado, se comprende una reingeniería organizacional de los gobiernos federales, estatales y municipales para construir una red de responsabilidad y una coordinación de acciones y toma de decisiones, en beneficio de modificar y elevar la calidad de los bienes y servicios en las zonas urbanas. Bajo esta idea podemos enfatizar que los gobiernos urbanos requieren “desenvolverse en realidades multifacéticas, lo cual significa que los problemas, los actores y los intereses, no se explican por sí mismos, sino con relación a elementos activos e interdependientes que tienen importancia central en las decisiones y acciones del gobierno”.[5] Bajo esta idea nos encontramos que esta estructura urbana se convierte en un conjunto de categorías y elementos programáticos que buscan dar orden y dirección a la acción gubernamental estableciendo funciones, sub-funciones, programas, actividades y proyectos.

Tomando en cuenta lo anterior podemos acentuar que esto a su vez orienta a que se realicen sistemas de planeación, programación y presupuestación mas agiles, trasparentes, flexibles, asertivos y útiles que se convierten en una herramienta orientada a los resultados óptimos dentro de las ciudades urbanas. En este sentido se debe reconocer que esta reformulación debe estar entendida como un proceso único y especifico de las zonas urbanas ya que, no solo se cambia la estructura y las forma de actuar del gobierno de acuerdo a sus características, prioridades y capacidades, sino también la forma de pensar y de concebir a los gobiernos urbanos.

Bajo esta lógica hay que puntualizar que para gobernar y conseguir una dinámica con buenos resultados en las zonas urbanas del país, debemos conceptualizar que ahora los gobiernos de las zonas urbanas “no tienen punto de reposo, son organizaciones en movimiento adoptan decisiones, movilizan recursos, coordinan esfuerzos, implementan programas, evalúan políticas y cumplen con metas de interés público.”[6] De este modo se podrá consolidar una zona urbana más competitiva que sepa cooperar e idealizar un mejor accionar mediante sus necesidades, realizando actividades que le permitan diseñar una planeación que este sustentada bajo una lógica colaborativa que sea adoptada por todos los gobiernos de nuestras zonas urbanas.

Es una realidad que el problema que aqueja a las zonas urbanas en México en la actualidad es un tema crucial para determinar el crecimiento y desarrollo de nuestro país, por la densidad poblacional y la actividad económica entro otros factores; pero si tomamos en cuenta que estas zonas en teoría son espacios en los cuales se brindan “mejores” servicios públicos que en otras zonas no urbanizadas; la realidad nos confronta con un dilema completamente diferente en el cual las situación es completamente diferente. En primer lugar tenemos que estas zonas urbanas son un espacio de concentración poblacional gracias a sus posibilidades de desarrollo (social, económico, educativo, laboral, habitacional, etc.)

Por esta razón se tiene un fenómeno de migración a estas zonas que ocasiona que las demandas ciudadanas y de otros sectores tengan un impacto cada vez más extenuante; por otro lado tenemos que si bien estas zonas tienen la capacidad de brindar más servicios, nos encontramos con que estos servicios son en algunos casos inexistentes, ineficaces, ineficientes, insatisfactorios y de poca o nula calidad lo que ocasiona un déficit gubernamental que permea en toda la zona haciendo que este espacio se obstaculice generando múltiples problemáticas.        

Por lo tanto debemos de tomar conciencia sobre lo que representan estos espacios en la dinámica del país ya que podemos presenciar un crecimiento bastante considerable en las zonas urbanas, que en un futuro no muy lejano tendrán un sin número de dificultades perores de las que vivimos en la actualidad; por ello es necesario replantearnos que son las zonas urbanas y como gobernarlas, con el fin de replantearnos que es lo que tenemos que realizar o modificar para poder actuar con la intención de contrarrestar estas dificultades, pero no hablamos de una solución precipitada sino de una acción gubernamental que este dotada de un racionamiento contextual y focalizado al ámbito urbano, el cual se caracteriza por estar conformado por una diversidad de actores que reclaman ser tomados en cuenta y que son necesarios para que el engranaje urbano pueda desarrollarse.

Por ello es necesario y urgente contar con un proyecto de desarrollo urbano, que contenga sus metas, proyectos, estrategias y alternativas de gobierno de corto, mediano y largo alcance, que no se vean interrumpidas por las administraciones o gobiernos, y que a su vez se plantee como eje rector el bienestar y calidad de vida de la población y de los servicios. En esta perspectiva es necesario contar con políticas públicas amigables al alcance de todos los ciudadanos, y que fomenten la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, para hacer de cualquier ciudad una zona urbana sustentable en todos los ámbitos.

A si mismo esto debe estar instituido bajo preceptos derivados con la democracia como eje toral de la administración frente a la problemática de la burocratización, en donde las sociedades urbanas actuales busque dirigirse hacia una forma de gobierno que conciba a la acción desde la consideración de la política como una acción conjunta de los individuos en sociedad en busca de una mejor calidad en el gobierno teniendo en cuenta que en este contexto de las zonas urbanas en México “los Estados se redimensionan y reforman; los gobiernos se rediseñan; las administraciones públicas se acotan y las sociedades comienzan a organizarse y a formar grupos emprendedores.”[7] Todo este proceso con el único objetivo de tratar de implementar un mejor gobierno para nuestras zonas urbanas.

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Bibliografía

[1] Uvalle Berrones, Ricardo. Las transformaciones del estado y la administración publica contemporánea. México. Ed. Instituto de administración publica del estado de México. Facultad de ciencias políticas y administración pública del estado de México. 1997. Pág. 62

[2] Uvalle  Berrones, Ricardo. Los nuevos derroteros de la vida estatal. Ed. Instituto de administración publica del estado de México. Pág. 107

[3] Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador al gerente público. México. Ed. INAP. 1997. Pág. 69

[4] Aguilar Villanueva, Luis F. Gobernanza y Gestión Pública, México, Fondo de Cultura Económica. 2008. Pág. 38

[5] Uvalle Berrones, Ricardo. Óp. Cit. Pág. 38

[6] Ibíd. pág. 39

[7] Bozeman, Barry. Todas las organizaciones son públicas. Teniendo un puente entre las teorías corporativas privadas y públicas. México. Ed. F.C.E. 1998. Pág. 58

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CONCEPTO DE GOBERNANZA, argumento, premisas y consideraciones para su análisis. (Guy Peters)

Gobernanza y Democracia

Gobernanza

La Administración Pública se renovó en busca de la eficiencia del sector público por la incapacidad del gobierno para manejarse por sí mismo, esta ausencia de capacidad en gran parte, está sujeta a las demandas de la sociedad. Las reformas hechas en el Gobierno, se encuentran orientadas a fortalecer su capacidad para procesar las demandas de los ciudadanos y así responder mejor a ellas. La reformulación de la Administración Pública ha tenido el propósito de volver más eficiente el sector público, bajo el rubro de la Nueva Gestión Pública, que sustituyen las técnicas de gestión, haciendo que el sector público funcione de manera más semejante al sector privado, destacado el papel que tiene el gobierno como proveedor de servicios a sus clientes.

Las reformas enfatizan la capacidad de los clientes para tomar decisiones personales sobre los tipos de servicios que se reciben del gobierno, así la ciudadanía es vista como sujeto de la acción del gobierno, más que como un participante activo en la política. Este sector público, por ende, involucra a la ciudadanía en la acción de gobierno y en la elección de las políticas. Situando aquí el término más utilizado para nombrar estos cambios en el sector público que es la Gobernanza. La lógica en el enfoque de gobernanza es que la mayor participación ciudadana trae consigo mayor calidad en la tarea de gobernar.

Esta lógica se basa en principios democráticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia. Este principio democrático que subyace en la gobernanza se orienta a que la ciudadanía tenga más influencia en las políticas que se adoptan. En una democracia representativa los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero ésta es indirecta y esporádica, y solo realiza el día de las elecciones. Cuando las organizaciones se hacen más abiertas y participativas, los empleados se sienten más motivados para invertir en ellas, su tiempo y energía.

Los mismos clientes de los organismos públicos son depositarios de una gran cantidad de información. Así, de acuerdo con el argumento de la gobernanza, el sector público debe operar mejor si los clientes, se involucran más. La pérdida de confianza es resultado, de la percepción de que los gobiernos están muy alejados de sus ciudadanos, por lo que desarrollar mecanismos de participación y empoderamiento es importante dentro de este esquema. El incremento de la legitimidad está estrechamente vinculado sobre la importancia que tiene la sociedad civil en la tarea de gobernar.

Al contar con grupos sociales activos en la sociedad se abre la puerta a la representación política y, eleva los niveles de confianza social y de cooperación. Así los modelos de gobernanza en la Administración Pública requieren de una población activa que pueda ser movilizada y exhortada a tomar parte en el sector público. Este nuevo paradigma impulsa un modelo de Administración Pública que funciona mejor si trabaja conjuntamente con los actores de la sociedad civil. Las sociedades actuales requieren un Gobierno más cercano y deben existir mecanismos para definir e implementar objetivos colectivos para la sociedad.

Los gobiernos deben tomar conciencia de las consecuencias de sus acciones previas, utilizar la información generada en cada ronda del ciclo de las políticas como un insumo importante. Teniendo en cuenta que, en los regímenes democráticos, la autoridad proviene del proceso electoral, en este caso la burocracia pública debe responder a sus jefes políticos nominales y al ejercicio de la rendición de cuentas por parte de los servidores públicos. Esta forma de gobernar deposita la mayor parte de la capacidad de gobernar en las instituciones centrales del Estado y, tratar de crear el mayor grado posible de gobernabilidad. Estas reformas de la nueva gerencia pública en general ponen mayor énfasis en el papel del gerente público y en la tarea de gobernar, lo que reduce la posición dominante de los políticos.

La rendición de cuentas en la NGP depende más del desempeño y menos de los criterios políticos, que debilitan los fundamentos políticos del gobierno. Así, la gobernanza, queda como un enfoque alternativo para el sector público y más específicamente, para la Administración Pública la cual, representa un intento por involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y reducir los elementos jerárquicos del sistema.

La gobernanza, y sus redes suelen considerarse como un componente central de la capacidad de gobernar. La idea fundamental es que en torno a toda área de política existe un conjunto de organizaciones y actores que la condicionan. Las redes ofrecen un vínculo entre el Estado y la sociedad, distintas a las relaciones corporativistas, puesto que las relaciones de redes no surgen como respuesta a las demandas del sector público, sino que se constituyen de manera más autónoma y existen en gran medida para escapar del Estado.

Las redes pueden variar en el modo en que se vinculan con el Estado y las políticas públicas, mientras más estrechos son sus vínculos con el gobierno más probabilidades tienen de ser efectivas, a largo plazo. Tener vínculos con el Estado puede implicar que las redes pierdan algo de la autonomía que necesitan para legitimarse y que sean cooptadas por el sector público, pero puede llegar a darse una especie de cooptación mutua entre los actores públicos y privados. La idea básica es revertir el dominio de los superiores jerárquicos e incrementar las posibilidades de elección, en la idea de gobierno de la NGP la elección que se ejerce es colectivo y político, más que individual y económico.

El ciudadano vuelve a ser de nuevo un ciudadano, más que un cliente, y este ciudadano puede participar con el gobierno como individuo o como miembro de un grupo que, a su vez, está organizado en una red, pero sin perder la interacción del Estado y la sociedad con características de gobierno convencional y jerárquico. En este sentido, la gobernanza para la administración del sector público y las políticas públicas es aún más descentralizada que el de la NGP. La gobernanza como modelo para el sector público y la Administración Pública plantea algunos retos fundamentales a las formas tradicionales de gobierno y a la NGP.

La gobernanza representa un intento por sobrepasar las jerarquías y el control de arriba-abajo dentro del propio sector público, y entre la sociedad. El concepto de gobernanza en la Administración Pública, constituye un modelo para los Estados y de las sociedades, como un medio para elevar el contenido democrático. El modelo de la gobernanza desplaza la participación ciudadana del lado del insumo al lado del producto o resultado del sistema político. Desde la perspectiva de la NGP, los gobiernos obtienen su legitimidad de los resultados que ofrecen a sus clientes.

En la gobernanza, en cambio, la legitimación depende de un elemento más democrático y político, pero tal legitimación política no fluye a través de los partidos políticos y las legislaturas electas, sino que se deriva de las relaciones ciudadanas más directas con el Gobierno y, con las burocracias gubernamentales. Las interacciones de los ciudadanos con las burocracias públicas y entre los ciudadanos y sus administradores deben crear confianza en el sistema de gobierno, y un mayor involucramiento del público con el sector público promoverá percepciones más positivas acerca del gobierno y el papel que desempeña.

Si bien las interacciones del Estado y la sociedad pueden contribuir a legitimar al primero, hay cuestiones importantes acerca del verdadero impacto democrático. Para Peters las redes, son importantes para las argumentaciones en torno a la gobernanza, y por consiguiente son la solución para los problemas del gobierno democrático. Pero, aunque las redes incluyan a todos los actores interesados en torno a la política, a lo más que pueden aspirar es a encontrar una solución que resulte aceptable para todos esos actores, pero esta solución dejará fuera a los actores no activos de esa política. Por lo tanto, lejos de cumplir con las aspiraciones de la gobernanza, esta noción de gobernar ofrece soluciones que quizá respondan a las demandas de ciertos grupos, pero no de la sociedad en su conjunto.

Por esta razón, la descentralización y devolución se han vuelto parte del lema de la gobernanza, pero en ese proceso pueden perderse de vista ciertos objetivos sociales y las soluciones de la gobernanza corren el riesgo de ser antidemocráticas, al dejar que la implementación de las políticas sea determinada por los beneficiarios de las mismas, se socava el concepto democrático fundamental de la rendición de cuentas. Por lo tanto, las redes dependen del nivel de organización de los grupos sociales y económicos y, por esto, el éxito democrático del modelo de gobernanza depende de que los grupos representen todos los intereses involucrados.

Si una red puede incluir a todas las organizaciones sociales, pero por ciertos elementos de la sociedad que no estén organizados, entonces los grupos no serán efectivos en el proceso político. Y como las habilidades organizacionales no están distribuidas de manera equitativa entre la sociedad, es muy probable que el modelo de la gobernanza tenga un sesgo de clase, en detrimento de grupos que carecen de recursos de organización.

La democracia mediante la participación de organizaciones sociales depende de la relación entre la organización social y la confianza, tanto la confianza interpersonal como la confianza en el gobierno. De esta manera la lógica es que, cuando las personas están dispuestas a unirse a una organización, confían más en los otros, por lo que son mejores actores democráticos y, por tanto, es más factible que tengan una opinión positiva del sector público, sin embargo, la pertenencia a un grupo refuerza las discrepancias de sus miembros respecto del resto de la sociedad, haciendo más difícil la cooperación entren varios segmentos de la sociedad para resolver los problemas políticos.

Las reformas al sector público empoderan a los clientes y a los empleados de niveles inferiores para democratizar el sector público y abrir el gobierno a una gama más amplia de influencias, al destacar el papel de los grupos en la sociedad, legitíma la participación directa de la sociedad en la elaboración e implementación de decisiones en la política. Así, la gobernanza paradójicamente puede dar por resultado un conjunto de programas aceptables y legítimos para sus participantes, pero no un gobierno que en su conjunto sea más legítimo que en el modelo representativo.

La Democratización y legitimación son las principales justificaciones del modelo de la gobernanza en la Administración Pública, pero la gestión y teoría organizacional también plantean la idea de la eficacia como justificación de los enfoques participativos en la gestión, de igual forma, el involucramiento de los clientes y el público puede traer consecuencias positivas para la eficacia de los programas públicos. Dicha eficacia, puede presentarse gracias a la posibilidad de delegar tareas en las redes de organizaciones que se asocia con el enfoque de la NGP, para resolver problemas dentro del sector público, al recurrir a redes para involucrar a los actores no estatales, en las reformas tipo gobernanza se logra la reducción de las responsabilidades administrativas del sector.

La contribución que las soluciones de las redes en el modelo de gobernanza hacen de la eficacia de los programas una reducción de costos. Así que estas organizaciones privadas pueden tener mayor legitimidad que sus contrapartes públicas y, por ende, están en condiciones de trabajar más eficazmente con los grupos sociales.

Con el modelo de gobernanza, la gestión resulta importante en la uniformidad de la administración, al empoderar a los niveles inferiores de la burocracia para que sus decisiones tengan más peso. Por lo tanto, existirá mayor diversidad en las decisiones tomadas. De igual forma, al empoderar a los clientes para que influyan en esas decisiones también aumentará la diversidad en las elecciones realizadas.

El modelo de gobernanza ofrece beneficios importantes para el sector público en general, pero existen situaciones en las que resulta inapropiado, en términos de eficacia. De esta forma la tendencia en las reformas administrativas es aceptar que existen modelos únicos. Los modelos de gobernanza son más aceptables cuando existen múltiples grupos de interés bien organizados, para que sea posible aplicar presión para hacer que se transfieran facultades importantes a los actores no gubernamentales.

Las ventajas de este modelo para gobernar son evidentes en términos del fortalecimiento de la democracia en un mundo emergente de gobiernos participativos. En este nuevo patrón de gobernanza, una gran parte de la legitimidad del sector público derivará de la calidad de los servicios y de la forma en que éstos sean suministrados, más que de los partidos políticos, el voto y las elecciones. El vínculo entre el Estado y la sociedad, es fundamental para los modelos de gobernanza, y ofrece muchas ventajas al gobierno. El gobierno en general, es entendido como un sistema de resolución de problemas de la sociedad en su conjunto.

Lecturas recomendadas

Peters, Guy. 2006. “Administración Pública y Democracia: la conexión emergente”. Revista Administración y ciudadanía. Número 1.

Peters, Guy. 2005. “Gobernanza y burocracia pública: ¿Nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”. Revista Foro Internacional. El Colegio de México: Vol. XLV, Núm. 4.

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¿QUÉ ES LA GOBERNANZA? Condiciones para el desarrollo de la gobernanza. (Luis Aguilar Villanueva)

Gobernanza y Gobernabilidad 

Gobernanza y Sociedad

Los problemas de eficacia directiva de los gobiernos y la urgencia de reorientar la gobernabilidad y la gobernanza, son dos enfoques conceptuales y prácticos que se relacionan con la acción del gobierno, y la capacidad gubernativa, aunque los dos enfoques son complementarios, la gobernanza integra el enfoque de la gobernabilidad como una condición de dirección. De esta manera la gobernanza y gobernabilidad tienen como foco cognoscitivo y práctico al gobierno, y a su actividad directiva.

Para entender uno de estos enfoques se tiene que comprender el otro, por esta razón, representan un problema. La gobernabilidad denota la posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad. Por lo tanto, el enfoque de la gobernabilidad es estrictamente gubernamental, se refiere a condiciones y comportamientos del gobierno. La gobernabilidad se plantea sólo con referencia al gobierno y no atañe a la sociedad, la cual es por definición ingobernable, y destinada al conflicto y a la crisis. 

En el contexto de las democracias consolidadas, la ingobernabilidad es también un escenario probable debido a que la democratización es entendida y practicada como una transición, que aumenta el énfasis en la necesidad de elecciones legales y reales para asegurar los derechos políticos de los ciudadanos y favorecer la alternancia al mando del Estado, pero en realidad no se prioriza un orden político propio y esencial del gobierno democrático, se visualiza como un mecanismo que proporciona aptitudes para gobernar. 

La desilusión y el descontento democrático resumen la inconformidad y representan una amenaza de desgobierno. Aguilar Villanueva, puntualiza que mientras en las democracias se consolidan en las sociedades desarrolladas, la ingobernabilidad se cierne amenazadora por exceso de democracia. Por ello la gobernabilidad debe ser clara y precisa, para la generación de un gobierno capaz, suficiente para la conducción de la sociedad. 

La dotación o redotación de capacidades al gobierno democrático es una condición necesaria para que se adquieran aptitudes de gobierno. Esta capacidad de gobernar se muestra y se valida en los resultados reales que producen las acciones que ejecuta el gobierno. La capacidad de gobernar es el proceso de dirigir con prácticas de interlocución y negociación con los actores sociales. El enfoque gubernamental, se sitúa en tanto la perspectiva de la gobernabilidad, la cual, considera que un gobierno bien equipado con los recursos y poderes apropiados es suficiente para dirigir a la sociedad, bajo el supuesto de la incompetencia directiva de la sociedad o de su subordinación al gobierno para poder mantenerse como sociedad. 

En consecuencia, el orden y el desarrollo social pueden ser producidos con las facultades legales, capacidades financieras, administrativas y habilidades políticas que poseen los gobiernos, más que por las capacidades de la sociedad económica o civil. Así que el enfoque de gobernabilidad no cambia el modo y patrón de dirigir a la sociedad, siendo justificado como gubernamentalmente estructurado y dominado. 

Dentro del enfoque de la gobernanza esta, es concebida como post-gubernamental. Este enfoque apunta a la necesidad o conveniencia de un nuevo proceso directivo de la sociedad más que a la reproducción del proceso directivo estructurado por la acción del gobierno. Su supuesto básico es la noción de que, en las actuales condiciones sociales, donde el gobierno es un agente de dirección necesario pero insuficiente, dotado con todas las capacidades requeridas y sus acciones aprovechan a cabalidad las capacidades. Por consiguiente, se valoran las capacidades sociales para una dirección satisfactoria de la sociedad. 

De esta manera, el gobierno es un agente legítimo y necesario para manejar la dirección de la sociedad, pero sus ideas, acciones y recursos son insuficientes para definir por sí mismo los intereses sociales y sobre todo para realizarlos, dado que los problemas y desafíos que la sociedad enfrenta tienen que resolverse para preservar o mejorar sus niveles de integración, seguridad y calidad de vida, pero su magnitud, complejidad y dinámica, rebasan las capacidades de respuesta que el gobierno posee. Dentro de este enfoque no basta la legitimidad política del gobierno debido a que la acción de gobernar incluye componentes financieros, técnicos y gerenciales, por la dirección efectiva de la sociedad. 

Este gobierno visionario es capaz de subordinar a los actores económicos, civiles y políticos en la definición de los objetivos de la vida social y de su proceso de realización, ya que, no opera en las condiciones contemporáneas de democracia, y de la autonomía de personas y organizaciones sociales en numerosos campos. Para resolver los problemas y superar los desafíos se requiere ascender a un nivel superior de información, inteligencia, recursos, organización y eficiencia que rebasa las potencialidades gubernamentales y las de cualquier actor económico y social, razón por la cual, se exigen formas sinérgicas de deliberación e interacción y asociación público-privada y gubernamental-social en una conjunción de jerarquías, de mercados y redes sociales. 

La sociedad económica y civil ha adquirido mayor influencia en la definición de los objetivos, y metas de la sociedad, así como en la definición de las normas y políticas para producir las metas sociales. La participación, es un arma decisiva para realizar los objetivos. Pero el gobierno no posee la magnitud requerida para que la sociedad se dirija hacia futuros de valía.

La gobernanza quiere decir justamente la existencia de un proceso de dirección de la sociedad que ya no es equivalente a la acción directiva del gobierno y en el que toman parte otros actores, sino que es un proceso directivo postgubernamental más que antigubernamental, Implementando un nuevo proceso directivo y una nueva relación entre gobierno y sociedad, que puede ser en modo de mando y control, en virtud de la independencia política de los actores sociales y de su fuerza de acuerdo a los recursos que poseen.

La gobernanza incluye a la gobernabilidad, en tanto requiere la acción de un gobierno capaz y eficaz, pues sin esta condición cumplida no existiría una condición esencial para ejecutar una dirección de la sociedad antes y ahora, pero el gobierno competente es sólo uno de los actores requeridos para una dirección exitosa de la sociedad. La gobernanza también significa un cambio de proceso, un cambio de modo o patrón de gobierno, que es el paso de un centro a un sistema de gobierno, en el que se activan los recursos del poder público, de los mercados y de las redes sociales. Esta conexión, es el paso de un estilo jerárquico centralizado a un estilo de gobernar asociado entre organismos gubernamentales, y organizaciones privadas, públicas y sociales.

El concepto de gobernanza, es un concepto descriptivo de los cambios en el ejercicio de gobernar y de la Administración Pública, dado que las funciones públicas, políticas, y los servicios públicos se llevaban a cabo mediante diversas formas de asociación y corresponsabilidad entre las agencias de gobierno y las organizaciones privadas y sociales. En este sentido, el concepto descriptivo se fue reelaborando en concepto teórico, con distintos aspectos en su concepción. Entre los rasgos característicos se encuentra el proceso de dirección en la gobernación de la sociedad, como el proceso mediante el cual sectores y grupos de la sociedad definen sus objetivos de convivencia y supervivencia.

La gobernanza se refiere al proceso social de definición de dirección y de la capacidad de dirección de una sociedad, pero, también se caracteriza como un proceso de dirección, estructurado institucional y técnico, en tanto la definición de los objetivos que dan sentido a la acción de la sociedad, lo que implica la referencia a un sistema de valores, el cual se plasma en principios constitucionales, normas legales de relación social e instituciones públicas y sociales, mediante objetivos y normas de producción, derivados de la ciencia, tecnología y gerencia.

Su estructuración institucional y técnica, debe ser un proceso estable, con un patrón de comportamiento que reproduzca ajustes al estilo del Gobierno. También compone un proceso de dirección de una acción colectiva, por el hecho que participan múltiples actores en su diseño y realización que, por ende, requiere una agencia de Gobierno con la función de responder o facilitar la solución de los dos problemas centrales de toda acción colectiva: la existencia de la cooperación y su eficacia.

El proceso de dirección se forma a partir de la interlocución entre grupos, sectores sociales y el gobierno, que es incluyente, simétrico, racional y pacífico, y que suele impulsar acciones para corregir y cambiar el modo de relacionarse entre los grupos sociales, con el propósito de avanzar hacia una mayor inclusión de los grupos marginados de la deliberación pública. El proceso de dirección que es producto de la participación de sociedad y el Gobierno, por ello, el Gobierno posee el papel dominante en la definición y ejecución de la dirección de la sociedad cuando ésta no es capaz.

La gobernanza es como un proceso del sentido de dirección de la sociedad, de las formas de organizarse para realizar los objetivos y el modo de cómo se distribuirán los costos y beneficios del resultado de la deliberación conjunta entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales. El gobierno y las organizaciones juegan roles cambiantes y recíprocos según la naturaleza de los problemas y las circunstancias sociales. En este sentido, la gobernanza es un concepto que describe y explica la descentralización que caracteriza al proceso de dirección de la sociedad, y que ha dado pie al concepto de gobernanza por redes en razón de la sinergia de los recursos públicos, privados y sociales que incrementan, la capacidad y eficacia directiva de una sociedad. 

Dentro de este contexto resaltan dos propuestas, por un lado, la de las Políticas Públicas y por el otro lado la Nueva Gestión Pública que se han difundido con presteza y son recibidas por gobierno, sociedad y academia como instrumentos de conocimiento y gestión útiles para reconstruir la gobernabilidad y dar forma a un modo de dirigir los asuntos públicos más eficaz y socialmente aceptado. La recepción de las dos propuestas tuvo buenos resultados, aunque fue demasiado optimista con respecto a sus alcances, pues no se tomaron en consideración otras dimensiones fundamentales de la acción de gobernar.

Desde su inicio hasta la fecha, las dos disciplinas han aspirado a prevenir o resolver el problema de la eficacia directiva de los gobiernos, distanciándose del modo establecido de gobernar y cuestionando los ejes que estructuran toda la actividad de Gobierno: la decisión y la gestión. Las PP ha cuestionado la débil base cognoscitiva de las decisiones de políticas del gobierno y la NGP el arreglo jerárquico burocrático de la Administración Pública. Desde su origen, las PP se ha concentrado en el proceso decisorio del gobierno, ha cuestionado numerosas decisiones por considerar que no están estructuradas cognoscitivamente y se ha presentado como una disciplina o profesión que posee los métodos analíticos apropiados para mejorar la calidad cognoscitiva de las decisiones de gobierno y asegurar así su causalidad, la eficacia social y la eficiencia económica.

La NGP, ha prestado atención a la Administración Pública, y su estructura burocrática de organización y operación, centralizada, jerarquizada, reglamentada,  precisa e inalterable, se ha presentado como una disciplina o práctica profesional que posee los métodos de reorganización y de trabajo, apropiados para incrementar la eficiencia y mejorar la calidad de la gestión gubernamental. Una característica que comparten los conceptos, métodos o tecnologías de las PP y los de la NGP es que son practicadas a partir del enfoque de la gobernabilidad o de la gobernanza y han empleado métodos y tecnologías con el propósito de restablecer su capacidad directiva, con el propósito de dar forma a un nuevo proceso de gobierno, más eficaz y más aceptado, en tanto orienta la participación de la sociedad, a una nueva gobernanza.

El auge de las PP y de la NGP se debió a que, a las políticas de ajuste estructural, que contribuían al saneamiento de las finanzas públicas con la exigencia de asegurar la eficiencia económica de Administración Pública. Así la NGP, fue asegurando e incrementando la eficiencia económica de programas, y unidades administrativas, mediante otras reformas que compartían el mismo espíritu. El salto de la eficiencia de la política y del servicio a la calidad fue algo posterior y de resultados variables. Que también evidenciaron los propósitos iniciales de incremento a la gobernabilidad o capacidad directiva del gobierno mediante los métodos y técnicas de las PP y la NGP que tuvieron como efecto generar situaciones y prácticas en la sociedad económica, civil y política, que dieron origen y forma a un modo de gobernar compartido, participativo, asociado en red con las organizaciones sociales.

La restructuración se inicia por razones de eficiencia de un nuevo tipo de relación entre gobierno y sociedad. Generando, redes de políticas, asociaciones público-privadas, democracia participativa, presupuesto participativo, contraloría social, auditoría ciudadana, y participación solidaria, generando nuevos modos de gobernar, que ha ido adquiriendo prácticas estables y se ha mostrado progresivamente más productivas, y políticamente más consensuales, aceptables, legítimas, a pesar de sus limitaciones. También se dio la aparición del nuevo modo de gobernar de la democratización, a la resurrección de la sociedad civil, al restablecimiento del sentido de lo público, que modificaron actitudes y expectativas de los ciudadanos.

La gobernanza tiene su factor crucial en el enlace entre el proceso gerencial y el proceso político-civil que ha caracterizado a las reformas institucionales, fiscales, políticas, administrativas y económicas. La nueva gobernanza es el resultado de lo que los gobiernos emprendieron para reconstruir su capacidad directiva con los grupos ciudadanos, que, con la democracia, emprendieron a participar en la deliberación de los asuntos de la realidad pública y tener control sobre su conducción.

Las reformas del análisis de las PP y de la NGP, buscan eficiencia económica, bajo el sistema gubernamental-administrativo y detonaron efectos institucionales y políticos, que tomaron forma en una nueva relación directiva de los gobiernos con las organizaciones de la sociedad. Así la democratización de los regímenes autoritarios y el restablecimiento progresivo del Estado de Derecho han generado desde la ciudadanía y la sociedad civil, nuevos modos de relacionarse con el gobierno bajo exigencias de participación y control, así como de certidumbre e igualdad jurídica. De esta manera las reformas administrativas fueron causa y efecto de las reformas político-institucionales, así como también ha sido causa y efecto de las reformas de la organización, y operación de la Administración Pública.

Lectura recomendada 

Aguilar Villanueva, Luis. 2009. “El concepto de gobernanza”. Gobernanza y gestión pública. México: FCE.

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DE GOBIERNO A GOBERNANZA ¿NUEVAS FORMAS DE HACER DEMOCRACIA?

Gobernanza y Gobernabilidad

Gobernanza
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Desde la perspectiva de la Administración Pública, la ineficiencia del sector público y la aparente incapacidad del gobierno para manejarse a sí mismo, constituyen el principal detonante, para mirar con perspectiva que la capacidad para responder a las demandas de la sociedad es un valor de gran relevancia para todos los sistemas de gobierno . 

Las reformas hechas al gobierno, han estado orientadas a fortalecer su capacidad para procesar las demandas de sus ciudadanos y para responder mejor a ellas. Los esfuerzos por lograr consolidar una nueva la administración pública orientada a estos objetivos han tenido el propósito de volver más eficiente el sector público. Gran parte de estas reformas, tienes si génesis y desarrollo bajo el rubro de la Nueva Gestión Pública.

Estás nuevas dinámicas se han institucionalizado en técnicas de gestión que hacen que el sector público funcione de manera semejante al sector privado, y han destacado el papel que tiene el gobierno como proveedor de servicios a sus ciudadanos-clientes. Así mismo, tales reformas han enfatizado la capacidad de dichos clientes para tomar decisiones personales sobre los tipos de servicios que quieren recibir del gobierno, así, la ciudadanía es vista en gran medida como sujeto de la acción del gobierno y como participante activo en la selección de esas políticas.

El sector público, a su vez, ha sido involucrado más directamente a la ciudadanía en la acción de gobierno y en la elección de las políticas. El término que generalmente se ha utilizado para nombrar muchos de estos cambios en el sector público es gobernanza, aunque también se emplean los de empoderamiento y gobierno participativo. La lógica que subyace en el enfoque de gobernanza, es que la mayor participación ciudadana traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar.

Esta lógica se basa en parte en principios democráticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia. El principio democrático que subyace en la gobernanza es que la ciudadanía debe tener más influencia en las políticas que se adoptan. 

En una democracia representativa los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero ésta es indirecta y esporádica, y se realiza primordialmente el día de las elecciones de los cargos que se someten al sufragio universal. La lógica es que, cuando las organizaciones se hacen más abiertas y participativas, los empleados se sienten más motivados para invertir en ellas, su tiempo, confianza y energía.

De manera similar, los mismos ciudadanos-clientes de los organismos públicos son depositarios de una gran cantidad de información. Así, de acuerdo con el argumento de la gobernanza, el sector público operará mejor si los ciudadanos-clientes, se involucran más. 

La pérdida de confianza es resultado, en parte, de la percepción de que los gobiernos están muy alejados de sus ciudadanos, por lo que desarrollar mecanismos de participación y empoderamiento se traduce al incremento de la legitimidad, que está estrechamente vinculada con las ideas populares sobre la importancia de la sociedad civil en la tarea de gobernar.

Contar con grupos sociales activos en la sociedad abre la puerta a la representación política y, aún más importante, eleva los niveles de confianza social y cooperación. Los modelos de gobernanza en la Administración Pública requieren de una población activa que pueda ser movilizada y exhortada a tomar parte en el sector público. Dentro de este modelo de administración pública tenemos que la administración actual no funciona correctamente, pero puede hacerlo si trabaja conjuntamente con los actores de la sociedad civil.

Las sociedades requieren un cierto grado de vinculación directa con el gobierno y deben existir ciertos mecanismos para definir e implementar objetivos colectivos para la sociedad. Los gobiernos deben tomar conciencia de las consecuencias que han tenido sus acciones previas y utilizar la información generada en cada ronda del ciclo de las políticas como un insumo importante para retroalimentar un sistema de mejora continua dentro de su estructura ejecutora.

En los regímenes democráticos, la autoridad proviene de un proceso electoral, mientras que en los regímenes no democráticos puede derivar del control de los instrumentos de fuerza en la sociedad, o quizás simplemente de la tradición. En ambos casos, se considera que la burocracia pública debe responder a sus jefes políticos nominales y que el ejercicio de la rendición de cuentas debe ser prevaleciente por parte de los servidores públicos. 

Ademas esta forma de gobernar tendía a depositar la mayor parte de la capacidad de gobernar en las instituciones centrales del Estado y, por lo tanto, a tratar de crear el mayor grado posible de gobernabilidad. Las reformas de la NGP en general han puesto mayor énfasis en el papel del gerente público en la tarea de gobernar, con lo que se busca reducir la posición dominante de los políticos.

La rendición de cuentas en el modelo de la NGP depende más del desempeño y menos de criterios políticos, lo que debilita los fundamentos políticos de la tarea de gobernar. La gobernanza, como enfoque alternativo para el sector público y, más específicamente, para la administración pública, representa un intento por involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y por reducir los elementos jerárquicos del sistema. En el contexto de la gobernanza, las redes suelen considerarse un componente central de la capacidad de gobernar.

La idea fundamental es que en torno a toda área de política existe un conjunto de organizaciones y actores que la condicionan. Las redes ofrecen un vínculo entre el Estado y la sociedad que es distinto de las conocidas relaciones corporativistas, puesto que las relaciones de redes no surgen como respuesta a las demandas del sector público, sino que se constituyen de manera autónoma y existen en gran medida para escapar del Estado.

En su apertura a diversos puntos de vista, las redes pueden variar en el modo en que se vinculan con el Estado y las políticas públicas. Mientras más estrechos son sus vínculos con el gobierno más probabilidades tienen de ser efectivas, a largo plazo, en la obtención de los resultados deseables. 

Tener vínculos con el Estado puede implicar que las redes pierdan algo de la autonomía que necesitan para legitimarse y que sean cooptadas por el sector público. Pero también se perciben los escenarios de una especie de cooptación mutua entre los actores públicos y privados. 

La idea básica es revertir el dominio de los superiores jerárquicos e incrementar las posibilidades de elección. A diferencia de la versión de gobierno de la NGP, la elección que se ejerce es colectiva y política, más que individual y económica. En cierto sentido, el ciudadano vuelve a ser de nuevo un ciudadano, más que un cliente. 

El ciudadano puede participar con el gobierno como individuo o como miembro de un grupo que, a su vez, está organizado en red, pero existe una interacción del Estado y la sociedad con características del gobierno convencional y jerárquico.

La gobernanza para la administración del sector público y las políticas públicas es aún más descentralizada que el de la NGP. La gobernanza como modelo para el sector público y para la  Administración Pública plantea algunos retos fundamentales a las formas tradicionales de gobierno y a la NGP. Representa un intento por sobrepasar las jerarquías y el control de arriba-abajo dentro del propio sector público, y entre éste y la sociedad. 

El concepto de gobernanza en la administración pública, como modelo para conducir los destinos de los Estados y de las sociedades, es que constituye un medio para elevar el contenido democrático de dicha conducción.

El modelo de la gobernanza en primer lugar, tienden a desplazar el locus de la participación ciudadana del lado del insumo al lado del producto o resultado del sistema político. Desde la perspectiva de la NGP, los gobiernos obtienen su legitimidad casi por completo de los resultados que ofrecen a sus clientes.

En la gobernanza, en cambio, la legitimación depende de un elemento más democrático y político, pero tal legitimación política no fluye a través de los partidos políticos y las legislaturas electas, sino que deriva de las relaciones ciudadanas más directas con el gobierno y, en general con toda la estructura administrativa de las burocracias gubernamentales.

LECTURAS RECOMENDADAS:

Peters, Guy. 2005. “Gobernanza y burocracia pública: ¿Nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”. Revista Foro Internacional. El Colegio de México: Vol. XLV, Núm. 4.

Guttman, Dan 2004. “De gobierno a gobernanza: la nueva ideología de la rendición de cuentas, sus conflictos, sus defectos y sus características”, en Revista Gestión y Política Pública, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Vol XIII, Número 1, primer semestre de 2004, pp. 5-40.

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