EL MODELO BUROCRÁTICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (surgimiento, implementación y decadencia)

Administración Pública y Burocracia

Introducción:

Resulta emocionante redescubrir un gran paradigma que suele tener múltiples interpretaciones y distintos puntos de vista, en un esquema que resulta ser un fenómeno minuciosamente configurado por cientos de caracteres que lo integran, por lo que este análisis es destacable en medida a las condiciones contemporáneas y sobre el rubro del estudio y comprensión del funcionamiento de la Administración Pública. 

Para ello es importante que se entienda su conformación y características, que si bien son distintivas desde cada sistema político, en su estudio es posible construir una forma de aproximación a su estructura y formas de organización. Esta idea integral sobre el estudio de la administración pública, se vislumbra desde sus dimensiones operativas, la cual puede ser entendida a raíz del desarrollo de nuestras sociedades.

En ese sentido, la Administración Pública no es un espacio, ni un objeto, por que si bien se encuentra conformado por individuos y organizaciones, este  puede ponderarse por sus acciones desde los marcos operativos y normativos que lo regulan, haciéndose un fenómeno social complejo cuyas raíces se dimensionan a la par de lo que llamamos Estado moderno. Este instrumento del ejercicio del poder político tiene en su estructura el sujeto de una doble significación: (desde el gobierno y desde la sociedad). Algo que nos demanda a distinguir su funcionamiento, como organización y dentro de sus formas de relación con la sociedad desde su dimensión.

Por lo que lejos de ser un fin que podríamos evaluar en sí mismo; el funcionamiento de la Administración Pública de los Gobiernos se pondera en relación con sus capacidades de respuesta frente a múltiples demandas de distintas organizaciones formales e informales. Esto resulta ser un elemento ajeno a su determinación y forma parte de las transformaciones del entorno político, y de organización social. Así, el estudio contemporáneo de la Administración Pública requiere de un doble esfuerzo para conocer los rudimentos de su funcionamiento y operación, para logar dominar los conocimientos que le dan significado a las acciones que de ellos se desprenden.

Análisis del concepto:

Este fenómeno social y político denominado Administración Pública puede o debe observarse desde una perspectiva que busque trascender su sentido empírico y funcional para tratar de entender los alcances de su acción, de las interpretaciones de sus resultados, de las consideraciones sobre su impacto, de la búsqueda por transformarse y de la dirección de su organización. Por lo que requiere de habilidades y de capacidades de análisis que busquen distinguir a quien sólo ejerce la burocracia, de quien busca comprender su funcionamiento desde su estudio. Esto otorga un sentido a este análisis, como un marco de posibilidades que ofrece múltiples formas interpretativas sobre un mismo objeto, que esta asociada a elementos funcionales, organizacionales, sociales, económicos, y políticos.

El rol actual de la Administración Pública en el ejercicio del Gobierno y el papel que responde desde la perspectiva del poder político en el Estado moderno es algo sumamente importante observándolo como un fenómeno que en sus raíces se encuentran a la par de la organización política de la sociedad, que también lo conducen a formas de organización que lo limitan, dimensionan y transforman, ideándose así, un nuevo reto en su estudio que radicaría en comprender su funcionamiento y ser capaz de entender los motivos y condiciones de su transformación.

La Burocracia como modelo de dominación y forma de organización.

La Burocracia toma un rol importante en el juego estratégico de la Administración Pública, ya que la burocracia se presenta como un punto firme y contundente en la elaboración y construcción de las dimensiones de la Administración Publica; de esta manera la burocracia involucrada en un Estado esta también instaurada en instituciones, organizaciones y poderes políticos, lo que a la par termina ejerciendo un marco institucional, que contiene un poder infraestructural lo que lo lleva a una organización burocratizada que se desempeña en una organización mediante formas de dominación en un dilema dual de gobernantes y gobernados.

Así que en un primer término la Burocracia actúa como una  forma de organización la cual es un referente central para entender la estructura y operación de los sistemas administrativos. Lo que nos lleva a observar dimensiones mas especificas sobre la burocracia, las organizaciones y su ejercicio en el gobierno.  De tal forma que la contemplación de la idea de organización burocrática esta enfocada desde una perspectiva funcional y de sistemas que le permite reconocer directrices básicas de su funcionamiento como las implicaciones administrativas de la toma de decisiones, los límites intrínsecos de su accionar y la importancia de entender la conformación de su estructura (Con antecedentes en administración científica). Estas condiciones formales de operación nos muestran un acercamiento a la dimensión de los problemas y de las distintas formas de respuesta.

Así la Administración Pública, se convierte en el principal punto de contacto entre el Estado y la sociedad que trae consigo consecuencias importantes para el gobierno burocrático, entre las que destacan la aplicación de las leyes por medio de la administración pública, lo que le da una significado directo para los ciudadanos, y el segundo termino impacta en los niveles de interacción cara a cara entre la figura del gobierno y su representación hacia los ciudadanos, de esta forma la burocracia es importante sobre todo en la creación de una imagen de gobierno en la mente popular, lo que permite que “los ciudadanos reporten que la mayoría de sus interacciones con el gobierno son positivas.”1

Por lo que la inclusión de los actores sociales en la prestación de servicios de la burocracia aumenta la capacidad para llegar a focalizar un objetivo. La sociedad centrada en la Administración Pública representa a una burocracia pública con un objetivo potencial para un grupo político. Un panorama sobre la burocracia, seria en donde esta se encuentra presente en toda administración pública del Estado. De esta manera la Administración y el Estado convergen dentro de un instrumento de dominación que es exclusiva de a las clases dominantes, (teoría de la dominación) la cual se dividen según Max Weber en tres tipos que corresponde a la carismática (despersonalizado), la tradicional (descentralizado) y la legal (conocimiento profesional), de esta manera se puede esbozar un análisis especifico dentro del ámbito del tipo ideal de la burocracia de Weber, quien comprende al poder como “la posibilidad de imponer la voluntad de una persona sobre el comportamiento de otras”2, tendiendo a la relación entre el gobernante (quien cree tener derecho) y el gobernado (quien cree tener obligación).

Siguiendo esta misma línea sobre el tipo ideal de la burocracia esta se caracteriza por ser una construcción conceptual realizada a partir de elementos empíricos, que se agrupan lógicamente en una forma precisa y consistente. Donde se tiende a cumplir con ciertas características como lo son: un alto grado de especialización, una estructura jerárquica de autoridad, con áreas de competencia y responsabilidad bien delimitadas, un reclutamiento del personal basado en la capacidad y conocimiento técnico (administración científica estructurada); por lo que la administración burocrática se fundamenta básicamente dentro del ejercicio del control, lo que la hace específicamente racional.

De este modo “no solo la Administración Publica, se ha burocratizado sino que gradualmente también lo han hecho todas las instituciones sociales”3. Esta transición dio paso a que las instituciones fueran cada vez más reguladas por reglas racionales e impersonales dirigidas solo a conseguir una máxima de eficiencia. Por lo que la jerarquía horizontal podría concebirse como uno de los criterios más importantes para medir el grado de burocratización de una organización.

Así este instrumento conceptual contribuye a la mejor comprensión de los fenómenos sociales mediante la observación de la discrepancia entre la forma ideal y su estado real concreto. Por lo tanto el tipo ideal de burocracia contiene elementos empíricos inducidos por ciertas características presentes en organizaciones concretas, que se desprenden de la racionalidad predicada como característica básica del tipo ideal. Por esta razón la burocracia se hace sinónimo de racionalidad, por lo que una organización será racional cuando funcione con los medios más adecuados para la consecución de sus objetivos. Así que la racionalidad funcional se alcanza con la elaboración de un conjunto de normas que encauzan el comportamiento organizacional con el fin de alcanzar el máximo de eficiencia. Por lo que el tipo ideal de Burocracia simplemente fue construido con el fin de facilitar el análisis histórico comparativo de los sistemas administrativos.

Aspectos que explican el agotamiento del modelo burocrático

Partiendo del punto de que la Administración Pública es una explicación del interés colectivo y su legitimidad depende de cierto grado de su capacidad para desempeñar un papel en la consecución de los intereses. Podemos continuar diciendo que de este modo el papel de la administración pública esta bajo un constante ataque en donde los políticos contemporáneos ya desconfían de la participación de los burócratas tendiendo a encontrar nuevas válvulas de escape.  Por consiguiente el único modo de formular críticas válidas al concepto de burocracia de Weber consiste en considerar a éste paradigma  como un tipo ideal y analizarlo a este nivel.

Uno de estos hechos es que una organización que sea racional como lo es la burocracia no implica que sus miembros actúen racionalmente, por que  cuanto más burocrática y racional resulta una organización, más se reducen sus miembros a simples piezas de un mecanismo. Por lo que el concepto de burocracia no parece adecuado para la investigación detallada y empírica de organizaciones concretas ya que esta construcción se deriva y se rige por leyes sobre la Administración Publica y su forma de organización teniendo en concepción al sistema político y al sistema administrativo, en donde la burocracia aparece como el seguimiento para solucionar demandas de la sociedad; bajo estas característica la posibilidad de una burocracia no gubernamental parece imposible las características otorgadas a una burocracia siempre implican el dominio de un orden gubernamental, las cuales ya están preestablecidas con estos parámetros.

Otro aspecto destacado sobre la labor burocrática se concentra en las características que básicamente contienen implícitos en conceptos de gran importancia como la legalidad, la racionalidad, la autoridad, la especialización, la eficiencia y eficacia. De este modo, se hallan presentes en una organización sumamente concreta con muchos obstáculos, que podrían producir fricciones y, como consecuencia, también un cierto grado de ineficiencia, ya que por un lado, “la burocracia ha sido visto como un Leviatán, una institución monolítica sin restricciones de los controles políticos y balances, y que poseen un apetito insaciable por el poder”4 y por otro lado, “la burocracia también es visto como un bufón de la corte, una floja colección de los organismos que carecen de ideas, de coordinación y de sentido común.”5 Igualmente, existe una distinción entre hablar de la burocracia como una entidad dosificada comportada como un monolito con un conjunto unificado de instituciones y de valores tradicionales; por lo que hablar de la burocracia, simplemente es referirse a los organismos administrativos que hacen administración para el ejecutivo político (un hombre detrás de un escritorio).

El papel activo de la Burocracia en el Gobierno se ha hecho de forma constante, y las motivaciones de burócratas no son necesariamente encaminadas por el servicio público y el interés publico. Retomando un poco las ideas de Weber, el enfoque de la política burocrática ha sido bastante grave en particular con su relación respecto a las características del Estado, centradas en los supuestos en un mundo interdependiente, que carecen de una comprensión de la política de la burocracia como un potencial órgano de gobierno. La debilidad de lo político en las instituciones del gobierno y los gobiernos democráticos han aparecido encabezados por la pendiente resbaladiza de la sobrecarga y la crisis. De esa forma los problemas del Gobierno son indicativos de un rechazo más general con una gran organización en la sociedad.

Sin embargo, las deficiencias de la burocracia pueden ser tan grandes como las de las instituciones políticas. La burocracia es comúnmente vista como la falta de dirección dentro de la política. Si los políticos tienen ideas, impide su aplicación, y los funcionarios públicos no lo hacen y no tienen ideas para poner en práctica. En otras palabras el gobierno se paraliza y es ineficaz. Otro punto de relevancia es la falta de liderazgo que supuestamente se asedia tradicional en instituciones de gobierno, en donde los líderes tienen la gestión de los gobiernos, de este modo la burocracia no es capaz de proporcionar la orientación necesaria.

Otras deficiencias se encontraban en la elaboración del presupuesto, que se reflejaban en la insuficiente información para controlar la orientación e impacto en la política de gasto; y la concentración de la negociación presupuestaria en la adquisición de insumos por la falta de relación entre el contenido programático y el ejercicio del gasto, lo cual no permite identificar resultados de programas y la evaluación del cumplimiento de las normas. (No hay una administración conjunta), (“gestión por redes”).

Así que las burocracias y los burócratas están cada vez menos interconectados a través de membresías organizacionales y profesionales. De esta manera su utilización sólo puede acarrear confusión y es por esto que el término de la burocracia con su énfasis extremista, solo es útil para comparaciones históricas, más que para emplear propósitos en términos de la organización. Del mismo modo todas las reglas, dirigidas a impedir cualquier acción arbitraria, imponen un control y disciplina rigurosos, las cuales no dejan mucho campo a la discrecionalidad e iniciativa personales. Por lo que el incremento de la burocracia, va unida a la disminución de la libertad individual. Así el término burocracia lleva en sí una connotación valorativa de ineficiencia. Por lo que la caída de la burocracia, se desencadena en la forma de la elegibilidad y revocación que puede caer en todo funcionario.

Emergencia de modelos post-burocráticos

El patrón que venia siguiendo la burocracia, era evidencia de un fuerte sentimiento y necesidad de fortalecer la legitimidad de las instituciones del sector público dando cabida a los distintos semblantes que va adquiriendo la administración publica en la formación de su caracterización contemporánea. Por lo que las reformas del sector público, modificaron el papel del administrador público como gerente y no como un asesor político, alterando los incentivos de carrera de los altos directivos públicos dando un nuevo giro en la naturaleza de sus cambios. Así la Administración Pública implementa y comunica las decisiones políticas a la sociedad, para que los ciudadanos tengan una entrada más directa en la burocracia pública inmersa en nuevos modelos post-burocraticos.

Dentro del campo de la gestión política, podemos visualizar que esta ligada a procesos de reformas a la administración pública las cuales se iniciaron bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente, efectivo y de calidad orientado hacia el ciudadano-cliente entrando en una fase de intensa recomposición. Bajo un marco metodológico y un diagnóstico claro de un proceso, que se adecuara a la capacidad del Estado y de los gobiernos para un posible mantenimiento mínimo de gobernabilidad, que se generara bajo una propuesta de reforma, por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a los problemas públicos. Así la reforma gerencialista se guía por la dinámica de transformación y de consolidación de capacidades gubernamentales dentro de la Nueva Gerencia Pública. Esta reconfiguración del sector público está orientada a generar gobiernos que sustenten su actuación en términos de resultados y de impactos reales observados, con la finalidad de transformar mecanismos de acción.

Esta convicción por consiguiente esta dirigida a que los gobiernos actúen con base en la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos. Así la transformación del proceso presupuestal, esta orientado al control de los gastos y a la búsqueda sistemática de resultados específicos, por lo que en base al proceso presupuestal y bajo el paradigma de los incentivos y lógicas de comportamiento sobre los agentes públicos puede llevar a que se transformen en gerentes; este es el presupuesto, que obtienen los funcionarios públicos para relacionarse entre sí y con los ciudadanos para el fortalecimiento de un servicio mas directo (ciudadano-cliente).

Otra punto sólido es la definición conceptual, sobre la base legal e institucional, en donde muchas de las limitaciones que se observaban en el sistema burocrático se ven reducidas en este nuevo esquema. De esta forma se dirige a un presupuesto de resultados, con reglas de interacción claras entre los que controlan el gasto, y no sólo asegura que exista una línea clara de secuenciación entre gastos y resultados, sino que además permite definir los mecanismos con los cuales las agencias gubernamentales van adquiriendo autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental en general.

También los presupuestos orientados a resultados llevan a una consecuencia en el incremento de la acción en la autonomía operativa de los agentes y las organizaciones gubernamentales. Por lo que esta autonomía incrementa la posibilidad a que los problemas sociales actúen de manera informada y comprometida en su solución, de esta forma podemos decir que esta transformación implica cambios en el sistema de administración financiera, el empleo de la planeación estratégica, y la implantación en todas las dependencias y entidades de la administración pública de una Nueva Estructura y de un Sistema de Evaluación a través de indicadores.

La mejora en la eficiencia, en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del sector público, transforma a la Administración Pública en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio integrando un mecanismo guiado por redes. En términos generales la modernización administrativa comprende dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios. Una de las vertientes de esta modernización administrativa es la modificación de los mecanismos para formular y ejercer el gasto, para así evitar la fragmentación del sistema presupuestario desde la planeación hasta la evaluación.

Esta nueva estructura se convierte en un conjunto de categorías y elementos programáticos que buscan dar orden y dirección al gasto público en su clasificación funcional de la acción gubernamental clasificando el gasto en funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales y proyectos. De esta manera, se crear un sistema de planeación, programación y presupuestación ágil, transparente, flexible, asertivo y útil, que permite al sector público elevar el valor, así como transformar el sistema presupuestario para que se convierta en una herramienta orientada a los resultados.

De esta forma los objetivos de la gestión publica son fortalecer un cambio en la gestión gubernamental encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de los usuarios, así como analizar el desempeño de las dependencias y entidades, sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma se otorga elementos de apoyo, para promover la credibilidad del Gobierno, mejorar la asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar programas que requieran estudios para justificar su existencia. (Eliminación del monstruo burocrático) Así, este sistema supone una integración de distintos componentes, como auditorías al sistema, encuestas a la población, incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y construcción de indicadores. De esta manera, el planeamiento es generar ciertos comportamientos con miras a obtener mayor eficiencia a través de un proceso que podríamos denominar “automatización de las organizaciones públicas”7.

Otra parte fundamental son los valores que se buscan inducir en el comportamiento de los actores gubernamentales dentro de los paramentos de la eficiencia, calidad, innovación, cuidado de los costos y resultados; que a su vez también generan mecanismos legales o institucionales para que los valores se conviertan en comportamientos normales; y al mismo tiempo generar parámetros de las “reglas del juego” para evitar la falta de congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos. De alguna manera es fundamental ver la complejidad de la función en autonomía y de las organizaciones gubernamentales con el fin de que puedan comprometerse a obtener resultados.

De esta manera el marco legal y el marco normativo deben ser implementados e institucionalizados, generando nuevos comportamientos que busquen que los espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las agencias controladoras (redes organizativas). A partir de un proceso que busque que los organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme los resultados. Así las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy claras en el incremento de la eficiencia que viene ligado a un incremento en la flexibilidad, en el manejo de la organización, abriendo para los funcionarios públicos mayores márgenes de acción e incentivos a la innovación, encontrando cada vez mejores caminos de resolver los problemas públicos o de satisfacer las demandas de la sociedad. Por ello se pone gran énfasis en los resultados y el desempeño de las organizaciones gubernamentales y el planeamiento de sus objetivos, lo que permitirá que la gestión, sea más libre y controlada.

Conclusión:

Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar el marco institucional y político en el que se mueven, para construir estrategias de choque que buscan romper las inercias burocráticas. Debido a esto la reforma es un proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos, sino también de valores, de la misma manera no hay entonces una seguridad de que por sí mismos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan incuestionables. 

Así que la contradicción entre organismos gubernamentales autónomos y la congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las principales paradojas de las reformas. Por un lado se requiere de flexibilidad y de manejo innovador y atención particular a los contextos específicos de cada organismo como requisito, para asegurar verdadera eficiencia en el sector público, pero por el otro se requiere cuidar el uso de los recursos públicos, de los objetivos políticos generales del gobierno y del sistema.

Así, tanto la gestión pública como la gobernanza son los dos elementos que nos permiten tocar temas de gran relevancia para el campo de estudio de la Administración Pública, permitiéndonos reflexionar sobre la construcción de lo público organizacional, que a su vez nos conduce a pensar en la ética pública y los valores de la acción política del gobierno, sobre el institucionalismo y así como lo político y lo práctico de la gestión pública como articulador de reformas administrativas; hilado de su importancia pendiente con la democracia como eje toral de la administración frente a la problemática de la burocratización para finalmente señalarnos los acuerdos internacionales sobre la gobernanza que las sociedades contemporáneas buscamos para dirigirnos hacia una forma de gobernarnos en la que sólo se conciba esta acción desde la consideración de la política como acción conjunta de los individuos en sociedad.

Bibliografías: 

1. Peters, Guy y Pierre, John. 2003.”The role of public administration in governing”, en Guy Peters, Handbook of Public Administration . London: Sage.
 
2. Mouzlis, Nicos. 1991. Organización y burocracia: Un análisis de las teorías
Modernas sobre organizaciones sociales. Barcelona: Península.
 
3. Peters, Guy.1981. “The problem of bureaucratic gover nment”, The Jour nal of politics. No 1: Vol. 43; Cambridge University Press.
 
4. Hood, Ch. 1976. Los límites de la administración pública. Primera parte. México: Limusa.
 
5. Lynn, Lawrence E. Jr. 2004. “Reforma a la gestión pública: tendencias y perspectivas”. Teoría administrativa del Estado. Textos Universitarios en Ciencias Sociales. México: Oxford University Press.
 
6. Arellano Gault, David. 2004. “Gestión Pública: Fuentes analíticas, críticas pertinentes y advertencias sobre su uso”, en Omar Guerrero, Gerencia Pública: Una aproximación plural. México: FCPyS/UNAM.
 
7. Arellano Gault, David y Lepore, Walter. 2006. “Publicness y Nueva Gestión Pública: hacia una recuperación de los valores de lo público. Documento de trabajo 178 de la División de Administración Pública. México: CIDE.

 
8. Aguilar Villanueva, Luis. 2009. “El concepto de gobernanza”. Gobernanza y gestión pública. México: FCE.
 
9. Peters, Guy. 2005. “Gobernanza y burocracia pública: ¿Nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”. Revista Foro Internacional. El Colegio de México: Vol. XLV, Núm. 4.
 
10. Guttman, Dan 2004. “De gobierno a gobernanza: la nueva ideología de la rendición de cuentas, sus conflictos, sus defectos y sus características”, en Revista Gestión y Política Pública, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Vol XIII, Número 1, primer semestre de 2004, pp. 5-40

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CONCEPTO DE GOBERNANZA, argumento, premisas y consideraciones para su análisis. (Guy Peters)

Gobernanza y Democracia

Gobernanza

La Administración Pública se renovó en busca de la eficiencia del sector público por la incapacidad del gobierno para manejarse por sí mismo, esta ausencia de capacidad en gran parte, está sujeta a las demandas de la sociedad. Las reformas hechas en el Gobierno, se encuentran orientadas a fortalecer su capacidad para procesar las demandas de los ciudadanos y así responder mejor a ellas. La reformulación de la Administración Pública ha tenido el propósito de volver más eficiente el sector público, bajo el rubro de la Nueva Gestión Pública, que sustituyen las técnicas de gestión, haciendo que el sector público funcione de manera más semejante al sector privado, destacado el papel que tiene el gobierno como proveedor de servicios a sus clientes.

Las reformas enfatizan la capacidad de los clientes para tomar decisiones personales sobre los tipos de servicios que se reciben del gobierno, así la ciudadanía es vista como sujeto de la acción del gobierno, más que como un participante activo en la política. Este sector público, por ende, involucra a la ciudadanía en la acción de gobierno y en la elección de las políticas. Situando aquí el término más utilizado para nombrar estos cambios en el sector público que es la Gobernanza. La lógica en el enfoque de gobernanza es que la mayor participación ciudadana trae consigo mayor calidad en la tarea de gobernar.

Esta lógica se basa en principios democráticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia. Este principio democrático que subyace en la gobernanza se orienta a que la ciudadanía tenga más influencia en las políticas que se adoptan. En una democracia representativa los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero ésta es indirecta y esporádica, y solo realiza el día de las elecciones. Cuando las organizaciones se hacen más abiertas y participativas, los empleados se sienten más motivados para invertir en ellas, su tiempo y energía.

Los mismos clientes de los organismos públicos son depositarios de una gran cantidad de información. Así, de acuerdo con el argumento de la gobernanza, el sector público debe operar mejor si los clientes, se involucran más. La pérdida de confianza es resultado, de la percepción de que los gobiernos están muy alejados de sus ciudadanos, por lo que desarrollar mecanismos de participación y empoderamiento es importante dentro de este esquema. El incremento de la legitimidad está estrechamente vinculado sobre la importancia que tiene la sociedad civil en la tarea de gobernar.

Al contar con grupos sociales activos en la sociedad se abre la puerta a la representación política y, eleva los niveles de confianza social y de cooperación. Así los modelos de gobernanza en la Administración Pública requieren de una población activa que pueda ser movilizada y exhortada a tomar parte en el sector público. Este nuevo paradigma impulsa un modelo de Administración Pública que funciona mejor si trabaja conjuntamente con los actores de la sociedad civil. Las sociedades actuales requieren un Gobierno más cercano y deben existir mecanismos para definir e implementar objetivos colectivos para la sociedad.

Los gobiernos deben tomar conciencia de las consecuencias de sus acciones previas, utilizar la información generada en cada ronda del ciclo de las políticas como un insumo importante. Teniendo en cuenta que, en los regímenes democráticos, la autoridad proviene del proceso electoral, en este caso la burocracia pública debe responder a sus jefes políticos nominales y al ejercicio de la rendición de cuentas por parte de los servidores públicos. Esta forma de gobernar deposita la mayor parte de la capacidad de gobernar en las instituciones centrales del Estado y, tratar de crear el mayor grado posible de gobernabilidad. Estas reformas de la nueva gerencia pública en general ponen mayor énfasis en el papel del gerente público y en la tarea de gobernar, lo que reduce la posición dominante de los políticos.

La rendición de cuentas en la NGP depende más del desempeño y menos de los criterios políticos, que debilitan los fundamentos políticos del gobierno. Así, la gobernanza, queda como un enfoque alternativo para el sector público y más específicamente, para la Administración Pública la cual, representa un intento por involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y reducir los elementos jerárquicos del sistema.

La gobernanza, y sus redes suelen considerarse como un componente central de la capacidad de gobernar. La idea fundamental es que en torno a toda área de política existe un conjunto de organizaciones y actores que la condicionan. Las redes ofrecen un vínculo entre el Estado y la sociedad, distintas a las relaciones corporativistas, puesto que las relaciones de redes no surgen como respuesta a las demandas del sector público, sino que se constituyen de manera más autónoma y existen en gran medida para escapar del Estado.

Las redes pueden variar en el modo en que se vinculan con el Estado y las políticas públicas, mientras más estrechos son sus vínculos con el gobierno más probabilidades tienen de ser efectivas, a largo plazo. Tener vínculos con el Estado puede implicar que las redes pierdan algo de la autonomía que necesitan para legitimarse y que sean cooptadas por el sector público, pero puede llegar a darse una especie de cooptación mutua entre los actores públicos y privados. La idea básica es revertir el dominio de los superiores jerárquicos e incrementar las posibilidades de elección, en la idea de gobierno de la NGP la elección que se ejerce es colectivo y político, más que individual y económico.

El ciudadano vuelve a ser de nuevo un ciudadano, más que un cliente, y este ciudadano puede participar con el gobierno como individuo o como miembro de un grupo que, a su vez, está organizado en una red, pero sin perder la interacción del Estado y la sociedad con características de gobierno convencional y jerárquico. En este sentido, la gobernanza para la administración del sector público y las políticas públicas es aún más descentralizada que el de la NGP. La gobernanza como modelo para el sector público y la Administración Pública plantea algunos retos fundamentales a las formas tradicionales de gobierno y a la NGP.

La gobernanza representa un intento por sobrepasar las jerarquías y el control de arriba-abajo dentro del propio sector público, y entre la sociedad. El concepto de gobernanza en la Administración Pública, constituye un modelo para los Estados y de las sociedades, como un medio para elevar el contenido democrático. El modelo de la gobernanza desplaza la participación ciudadana del lado del insumo al lado del producto o resultado del sistema político. Desde la perspectiva de la NGP, los gobiernos obtienen su legitimidad de los resultados que ofrecen a sus clientes.

En la gobernanza, en cambio, la legitimación depende de un elemento más democrático y político, pero tal legitimación política no fluye a través de los partidos políticos y las legislaturas electas, sino que se deriva de las relaciones ciudadanas más directas con el Gobierno y, con las burocracias gubernamentales. Las interacciones de los ciudadanos con las burocracias públicas y entre los ciudadanos y sus administradores deben crear confianza en el sistema de gobierno, y un mayor involucramiento del público con el sector público promoverá percepciones más positivas acerca del gobierno y el papel que desempeña.

Si bien las interacciones del Estado y la sociedad pueden contribuir a legitimar al primero, hay cuestiones importantes acerca del verdadero impacto democrático. Para Peters las redes, son importantes para las argumentaciones en torno a la gobernanza, y por consiguiente son la solución para los problemas del gobierno democrático. Pero, aunque las redes incluyan a todos los actores interesados en torno a la política, a lo más que pueden aspirar es a encontrar una solución que resulte aceptable para todos esos actores, pero esta solución dejará fuera a los actores no activos de esa política. Por lo tanto, lejos de cumplir con las aspiraciones de la gobernanza, esta noción de gobernar ofrece soluciones que quizá respondan a las demandas de ciertos grupos, pero no de la sociedad en su conjunto.

Por esta razón, la descentralización y devolución se han vuelto parte del lema de la gobernanza, pero en ese proceso pueden perderse de vista ciertos objetivos sociales y las soluciones de la gobernanza corren el riesgo de ser antidemocráticas, al dejar que la implementación de las políticas sea determinada por los beneficiarios de las mismas, se socava el concepto democrático fundamental de la rendición de cuentas. Por lo tanto, las redes dependen del nivel de organización de los grupos sociales y económicos y, por esto, el éxito democrático del modelo de gobernanza depende de que los grupos representen todos los intereses involucrados.

Si una red puede incluir a todas las organizaciones sociales, pero por ciertos elementos de la sociedad que no estén organizados, entonces los grupos no serán efectivos en el proceso político. Y como las habilidades organizacionales no están distribuidas de manera equitativa entre la sociedad, es muy probable que el modelo de la gobernanza tenga un sesgo de clase, en detrimento de grupos que carecen de recursos de organización.

La democracia mediante la participación de organizaciones sociales depende de la relación entre la organización social y la confianza, tanto la confianza interpersonal como la confianza en el gobierno. De esta manera la lógica es que, cuando las personas están dispuestas a unirse a una organización, confían más en los otros, por lo que son mejores actores democráticos y, por tanto, es más factible que tengan una opinión positiva del sector público, sin embargo, la pertenencia a un grupo refuerza las discrepancias de sus miembros respecto del resto de la sociedad, haciendo más difícil la cooperación entren varios segmentos de la sociedad para resolver los problemas políticos.

Las reformas al sector público empoderan a los clientes y a los empleados de niveles inferiores para democratizar el sector público y abrir el gobierno a una gama más amplia de influencias, al destacar el papel de los grupos en la sociedad, legitíma la participación directa de la sociedad en la elaboración e implementación de decisiones en la política. Así, la gobernanza paradójicamente puede dar por resultado un conjunto de programas aceptables y legítimos para sus participantes, pero no un gobierno que en su conjunto sea más legítimo que en el modelo representativo.

La Democratización y legitimación son las principales justificaciones del modelo de la gobernanza en la Administración Pública, pero la gestión y teoría organizacional también plantean la idea de la eficacia como justificación de los enfoques participativos en la gestión, de igual forma, el involucramiento de los clientes y el público puede traer consecuencias positivas para la eficacia de los programas públicos. Dicha eficacia, puede presentarse gracias a la posibilidad de delegar tareas en las redes de organizaciones que se asocia con el enfoque de la NGP, para resolver problemas dentro del sector público, al recurrir a redes para involucrar a los actores no estatales, en las reformas tipo gobernanza se logra la reducción de las responsabilidades administrativas del sector.

La contribución que las soluciones de las redes en el modelo de gobernanza hacen de la eficacia de los programas una reducción de costos. Así que estas organizaciones privadas pueden tener mayor legitimidad que sus contrapartes públicas y, por ende, están en condiciones de trabajar más eficazmente con los grupos sociales.

Con el modelo de gobernanza, la gestión resulta importante en la uniformidad de la administración, al empoderar a los niveles inferiores de la burocracia para que sus decisiones tengan más peso. Por lo tanto, existirá mayor diversidad en las decisiones tomadas. De igual forma, al empoderar a los clientes para que influyan en esas decisiones también aumentará la diversidad en las elecciones realizadas.

El modelo de gobernanza ofrece beneficios importantes para el sector público en general, pero existen situaciones en las que resulta inapropiado, en términos de eficacia. De esta forma la tendencia en las reformas administrativas es aceptar que existen modelos únicos. Los modelos de gobernanza son más aceptables cuando existen múltiples grupos de interés bien organizados, para que sea posible aplicar presión para hacer que se transfieran facultades importantes a los actores no gubernamentales.

Las ventajas de este modelo para gobernar son evidentes en términos del fortalecimiento de la democracia en un mundo emergente de gobiernos participativos. En este nuevo patrón de gobernanza, una gran parte de la legitimidad del sector público derivará de la calidad de los servicios y de la forma en que éstos sean suministrados, más que de los partidos políticos, el voto y las elecciones. El vínculo entre el Estado y la sociedad, es fundamental para los modelos de gobernanza, y ofrece muchas ventajas al gobierno. El gobierno en general, es entendido como un sistema de resolución de problemas de la sociedad en su conjunto.

Lecturas recomendadas

Peters, Guy. 2006. “Administración Pública y Democracia: la conexión emergente”. Revista Administración y ciudadanía. Número 1.

Peters, Guy. 2005. “Gobernanza y burocracia pública: ¿Nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”. Revista Foro Internacional. El Colegio de México: Vol. XLV, Núm. 4.

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¿QUÉ ES LA GOBERNANZA? Condiciones para el desarrollo de la gobernanza. (Luis Aguilar Villanueva)

Gobernanza y Gobernabilidad 

Gobernanza y Sociedad

Los problemas de eficacia directiva de los gobiernos y la urgencia de reorientar la gobernabilidad y la gobernanza, son dos enfoques conceptuales y prácticos que se relacionan con la acción del gobierno, y la capacidad gubernativa, aunque los dos enfoques son complementarios, la gobernanza integra el enfoque de la gobernabilidad como una condición de dirección. De esta manera la gobernanza y gobernabilidad tienen como foco cognoscitivo y práctico al gobierno, y a su actividad directiva.

Para entender uno de estos enfoques se tiene que comprender el otro, por esta razón, representan un problema. La gobernabilidad denota la posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad. Por lo tanto, el enfoque de la gobernabilidad es estrictamente gubernamental, se refiere a condiciones y comportamientos del gobierno. La gobernabilidad se plantea sólo con referencia al gobierno y no atañe a la sociedad, la cual es por definición ingobernable, y destinada al conflicto y a la crisis. 

En el contexto de las democracias consolidadas, la ingobernabilidad es también un escenario probable debido a que la democratización es entendida y practicada como una transición, que aumenta el énfasis en la necesidad de elecciones legales y reales para asegurar los derechos políticos de los ciudadanos y favorecer la alternancia al mando del Estado, pero en realidad no se prioriza un orden político propio y esencial del gobierno democrático, se visualiza como un mecanismo que proporciona aptitudes para gobernar. 

La desilusión y el descontento democrático resumen la inconformidad y representan una amenaza de desgobierno. Aguilar Villanueva, puntualiza que mientras en las democracias se consolidan en las sociedades desarrolladas, la ingobernabilidad se cierne amenazadora por exceso de democracia. Por ello la gobernabilidad debe ser clara y precisa, para la generación de un gobierno capaz, suficiente para la conducción de la sociedad. 

La dotación o redotación de capacidades al gobierno democrático es una condición necesaria para que se adquieran aptitudes de gobierno. Esta capacidad de gobernar se muestra y se valida en los resultados reales que producen las acciones que ejecuta el gobierno. La capacidad de gobernar es el proceso de dirigir con prácticas de interlocución y negociación con los actores sociales. El enfoque gubernamental, se sitúa en tanto la perspectiva de la gobernabilidad, la cual, considera que un gobierno bien equipado con los recursos y poderes apropiados es suficiente para dirigir a la sociedad, bajo el supuesto de la incompetencia directiva de la sociedad o de su subordinación al gobierno para poder mantenerse como sociedad. 

En consecuencia, el orden y el desarrollo social pueden ser producidos con las facultades legales, capacidades financieras, administrativas y habilidades políticas que poseen los gobiernos, más que por las capacidades de la sociedad económica o civil. Así que el enfoque de gobernabilidad no cambia el modo y patrón de dirigir a la sociedad, siendo justificado como gubernamentalmente estructurado y dominado. 

Dentro del enfoque de la gobernanza esta, es concebida como post-gubernamental. Este enfoque apunta a la necesidad o conveniencia de un nuevo proceso directivo de la sociedad más que a la reproducción del proceso directivo estructurado por la acción del gobierno. Su supuesto básico es la noción de que, en las actuales condiciones sociales, donde el gobierno es un agente de dirección necesario pero insuficiente, dotado con todas las capacidades requeridas y sus acciones aprovechan a cabalidad las capacidades. Por consiguiente, se valoran las capacidades sociales para una dirección satisfactoria de la sociedad. 

De esta manera, el gobierno es un agente legítimo y necesario para manejar la dirección de la sociedad, pero sus ideas, acciones y recursos son insuficientes para definir por sí mismo los intereses sociales y sobre todo para realizarlos, dado que los problemas y desafíos que la sociedad enfrenta tienen que resolverse para preservar o mejorar sus niveles de integración, seguridad y calidad de vida, pero su magnitud, complejidad y dinámica, rebasan las capacidades de respuesta que el gobierno posee. Dentro de este enfoque no basta la legitimidad política del gobierno debido a que la acción de gobernar incluye componentes financieros, técnicos y gerenciales, por la dirección efectiva de la sociedad. 

Este gobierno visionario es capaz de subordinar a los actores económicos, civiles y políticos en la definición de los objetivos de la vida social y de su proceso de realización, ya que, no opera en las condiciones contemporáneas de democracia, y de la autonomía de personas y organizaciones sociales en numerosos campos. Para resolver los problemas y superar los desafíos se requiere ascender a un nivel superior de información, inteligencia, recursos, organización y eficiencia que rebasa las potencialidades gubernamentales y las de cualquier actor económico y social, razón por la cual, se exigen formas sinérgicas de deliberación e interacción y asociación público-privada y gubernamental-social en una conjunción de jerarquías, de mercados y redes sociales. 

La sociedad económica y civil ha adquirido mayor influencia en la definición de los objetivos, y metas de la sociedad, así como en la definición de las normas y políticas para producir las metas sociales. La participación, es un arma decisiva para realizar los objetivos. Pero el gobierno no posee la magnitud requerida para que la sociedad se dirija hacia futuros de valía.

La gobernanza quiere decir justamente la existencia de un proceso de dirección de la sociedad que ya no es equivalente a la acción directiva del gobierno y en el que toman parte otros actores, sino que es un proceso directivo postgubernamental más que antigubernamental, Implementando un nuevo proceso directivo y una nueva relación entre gobierno y sociedad, que puede ser en modo de mando y control, en virtud de la independencia política de los actores sociales y de su fuerza de acuerdo a los recursos que poseen.

La gobernanza incluye a la gobernabilidad, en tanto requiere la acción de un gobierno capaz y eficaz, pues sin esta condición cumplida no existiría una condición esencial para ejecutar una dirección de la sociedad antes y ahora, pero el gobierno competente es sólo uno de los actores requeridos para una dirección exitosa de la sociedad. La gobernanza también significa un cambio de proceso, un cambio de modo o patrón de gobierno, que es el paso de un centro a un sistema de gobierno, en el que se activan los recursos del poder público, de los mercados y de las redes sociales. Esta conexión, es el paso de un estilo jerárquico centralizado a un estilo de gobernar asociado entre organismos gubernamentales, y organizaciones privadas, públicas y sociales.

El concepto de gobernanza, es un concepto descriptivo de los cambios en el ejercicio de gobernar y de la Administración Pública, dado que las funciones públicas, políticas, y los servicios públicos se llevaban a cabo mediante diversas formas de asociación y corresponsabilidad entre las agencias de gobierno y las organizaciones privadas y sociales. En este sentido, el concepto descriptivo se fue reelaborando en concepto teórico, con distintos aspectos en su concepción. Entre los rasgos característicos se encuentra el proceso de dirección en la gobernación de la sociedad, como el proceso mediante el cual sectores y grupos de la sociedad definen sus objetivos de convivencia y supervivencia.

La gobernanza se refiere al proceso social de definición de dirección y de la capacidad de dirección de una sociedad, pero, también se caracteriza como un proceso de dirección, estructurado institucional y técnico, en tanto la definición de los objetivos que dan sentido a la acción de la sociedad, lo que implica la referencia a un sistema de valores, el cual se plasma en principios constitucionales, normas legales de relación social e instituciones públicas y sociales, mediante objetivos y normas de producción, derivados de la ciencia, tecnología y gerencia.

Su estructuración institucional y técnica, debe ser un proceso estable, con un patrón de comportamiento que reproduzca ajustes al estilo del Gobierno. También compone un proceso de dirección de una acción colectiva, por el hecho que participan múltiples actores en su diseño y realización que, por ende, requiere una agencia de Gobierno con la función de responder o facilitar la solución de los dos problemas centrales de toda acción colectiva: la existencia de la cooperación y su eficacia.

El proceso de dirección se forma a partir de la interlocución entre grupos, sectores sociales y el gobierno, que es incluyente, simétrico, racional y pacífico, y que suele impulsar acciones para corregir y cambiar el modo de relacionarse entre los grupos sociales, con el propósito de avanzar hacia una mayor inclusión de los grupos marginados de la deliberación pública. El proceso de dirección que es producto de la participación de sociedad y el Gobierno, por ello, el Gobierno posee el papel dominante en la definición y ejecución de la dirección de la sociedad cuando ésta no es capaz.

La gobernanza es como un proceso del sentido de dirección de la sociedad, de las formas de organizarse para realizar los objetivos y el modo de cómo se distribuirán los costos y beneficios del resultado de la deliberación conjunta entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales. El gobierno y las organizaciones juegan roles cambiantes y recíprocos según la naturaleza de los problemas y las circunstancias sociales. En este sentido, la gobernanza es un concepto que describe y explica la descentralización que caracteriza al proceso de dirección de la sociedad, y que ha dado pie al concepto de gobernanza por redes en razón de la sinergia de los recursos públicos, privados y sociales que incrementan, la capacidad y eficacia directiva de una sociedad. 

Dentro de este contexto resaltan dos propuestas, por un lado, la de las Políticas Públicas y por el otro lado la Nueva Gestión Pública que se han difundido con presteza y son recibidas por gobierno, sociedad y academia como instrumentos de conocimiento y gestión útiles para reconstruir la gobernabilidad y dar forma a un modo de dirigir los asuntos públicos más eficaz y socialmente aceptado. La recepción de las dos propuestas tuvo buenos resultados, aunque fue demasiado optimista con respecto a sus alcances, pues no se tomaron en consideración otras dimensiones fundamentales de la acción de gobernar.

Desde su inicio hasta la fecha, las dos disciplinas han aspirado a prevenir o resolver el problema de la eficacia directiva de los gobiernos, distanciándose del modo establecido de gobernar y cuestionando los ejes que estructuran toda la actividad de Gobierno: la decisión y la gestión. Las PP ha cuestionado la débil base cognoscitiva de las decisiones de políticas del gobierno y la NGP el arreglo jerárquico burocrático de la Administración Pública. Desde su origen, las PP se ha concentrado en el proceso decisorio del gobierno, ha cuestionado numerosas decisiones por considerar que no están estructuradas cognoscitivamente y se ha presentado como una disciplina o profesión que posee los métodos analíticos apropiados para mejorar la calidad cognoscitiva de las decisiones de gobierno y asegurar así su causalidad, la eficacia social y la eficiencia económica.

La NGP, ha prestado atención a la Administración Pública, y su estructura burocrática de organización y operación, centralizada, jerarquizada, reglamentada,  precisa e inalterable, se ha presentado como una disciplina o práctica profesional que posee los métodos de reorganización y de trabajo, apropiados para incrementar la eficiencia y mejorar la calidad de la gestión gubernamental. Una característica que comparten los conceptos, métodos o tecnologías de las PP y los de la NGP es que son practicadas a partir del enfoque de la gobernabilidad o de la gobernanza y han empleado métodos y tecnologías con el propósito de restablecer su capacidad directiva, con el propósito de dar forma a un nuevo proceso de gobierno, más eficaz y más aceptado, en tanto orienta la participación de la sociedad, a una nueva gobernanza.

El auge de las PP y de la NGP se debió a que, a las políticas de ajuste estructural, que contribuían al saneamiento de las finanzas públicas con la exigencia de asegurar la eficiencia económica de Administración Pública. Así la NGP, fue asegurando e incrementando la eficiencia económica de programas, y unidades administrativas, mediante otras reformas que compartían el mismo espíritu. El salto de la eficiencia de la política y del servicio a la calidad fue algo posterior y de resultados variables. Que también evidenciaron los propósitos iniciales de incremento a la gobernabilidad o capacidad directiva del gobierno mediante los métodos y técnicas de las PP y la NGP que tuvieron como efecto generar situaciones y prácticas en la sociedad económica, civil y política, que dieron origen y forma a un modo de gobernar compartido, participativo, asociado en red con las organizaciones sociales.

La restructuración se inicia por razones de eficiencia de un nuevo tipo de relación entre gobierno y sociedad. Generando, redes de políticas, asociaciones público-privadas, democracia participativa, presupuesto participativo, contraloría social, auditoría ciudadana, y participación solidaria, generando nuevos modos de gobernar, que ha ido adquiriendo prácticas estables y se ha mostrado progresivamente más productivas, y políticamente más consensuales, aceptables, legítimas, a pesar de sus limitaciones. También se dio la aparición del nuevo modo de gobernar de la democratización, a la resurrección de la sociedad civil, al restablecimiento del sentido de lo público, que modificaron actitudes y expectativas de los ciudadanos.

La gobernanza tiene su factor crucial en el enlace entre el proceso gerencial y el proceso político-civil que ha caracterizado a las reformas institucionales, fiscales, políticas, administrativas y económicas. La nueva gobernanza es el resultado de lo que los gobiernos emprendieron para reconstruir su capacidad directiva con los grupos ciudadanos, que, con la democracia, emprendieron a participar en la deliberación de los asuntos de la realidad pública y tener control sobre su conducción.

Las reformas del análisis de las PP y de la NGP, buscan eficiencia económica, bajo el sistema gubernamental-administrativo y detonaron efectos institucionales y políticos, que tomaron forma en una nueva relación directiva de los gobiernos con las organizaciones de la sociedad. Así la democratización de los regímenes autoritarios y el restablecimiento progresivo del Estado de Derecho han generado desde la ciudadanía y la sociedad civil, nuevos modos de relacionarse con el gobierno bajo exigencias de participación y control, así como de certidumbre e igualdad jurídica. De esta manera las reformas administrativas fueron causa y efecto de las reformas político-institucionales, así como también ha sido causa y efecto de las reformas de la organización, y operación de la Administración Pública.

Lectura recomendada 

Aguilar Villanueva, Luis. 2009. “El concepto de gobernanza”. Gobernanza y gestión pública. México: FCE.

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REFORMAS ADMINISTRATIVAS en Latinoamérica (Dinámicas y Procesos) Jorge Neff

Administración Publica en América Latina

Perspectiva de la Administración Pública en Latinoamérica

Neff habla de la reestructuración del sector público de América Latina dentro del contexto de los grandes cambios económicos, sociales y políticos. Ya que las circunstancias, resultados y los efectos de la región están condicionadas por las relaciones Estado-sociedad. Los sistemas administrativos se conciben como una parte inseparable de las organizaciones políticas y los cambios administrativos, impulsados por implicaciones políticas para la relación dentro del sistema.

Los cambios de las estructuras administrativas, la cultura y el comportamiento en América Latina, son el resultado de las reformas económicas y políticas. Los sistemas administrativos, de carácter legal-racional, y la Administración Pública brindan servicios bajo el margen de las reformas, las agencias gubernamentales de servicio con probidad pública, actúan ante la corrupción en pro al desarrollo nacional y regional. 

Neff esboza los rasgos estructurales, de comportamiento y actitudes presentes de las agencias ejecutivas para poder construir un modelo, de América Latina y su Administración Pública, desprendida de diversas administraciones nacionales en el gobierno central y unidades funcionalmente descentralizadas; reconoce a el sector público y a el privado, en su nivel de la élite del poder. La Administración Pública ha experimentado transformaciones inducidas desde los tiempos de colonia y ha pasado por fases de construcción de la nación. 

Los valores tecnocráticos y militaristas dominan históricamente la relación entre el Estado y la sociedad, las reformas económicas neoliberales reformaron el papel del Estado, mientras que la reducción de su centralidad pasa por, el desarrollo socioeconómico. De esta forma la comprensión profunda de la Administración Pública en América Latina debe ser explorada por un ciclo de largo plazo. 

Los puestos en el gobierno en Latinoamérica, están constituidos bajo recompensas a la lealtad a una facción en el poder, la manifestación de una burocracia neutral, representativa y responsable, de este organismo no partidista son inexistentes. Las tradiciones burocráticas y autoritarias cruzan en un orden político y social y patrimonial en su núcleo superficialmente legal-racional. También hay actitudes tradicionales hacían el autoritarismo, el formalismo, el patrimonialismo y la venalidad, que coexistieron con una mayor orientación universalista con distintas capas culturales de bienes incipientes. El Estado administrativo descansa sobre la economía de exportación y los principios de la ley y el orden, se encuentran en las funciones educativas, sociales y todas las que procuran el bienestar del Estado. 

Neff identifica una burocracia tecnocrática orientada a la productividad, surgida a lado de la administración central que se caracteriza por lo tradicional, doctrinal, patrimonial y jurídico-racional. En este Estado hay un compromiso populista manifestado en la creación de empresas paraestatales con amplias funciones en materia de planificación, regulación, y financiación. Sin embargo, la Administración Pública se mantuvo ineficaz y patrimonial, los altos mandos del Estado estaban en manos de los gobernantes militares.

En cuanto al financiamiento del déficit crónico, la inflación y la parálisis determinó el agotamiento de las políticas de desarrollo. De esta manera, el populismo fue al mismo tiempo el ataque de los dos extremos del espectro ideológico, causando inmovilismo político y administrativo. Esto impacto la legitimidad que, a su vez, afectó a los Estados administrativos más institucionalizados, mientras los que estaban bajo el régimen militar se prolongaron ante las crisis de la dominación, la profesionalización y la planificación del desarrollo, que jugaron un papel importante en la renovación de los campos administrativos de América Latina. 

Las reformas de la Administración Pública se basan en la lógica del desarrollo y la supremacía del modelo burocrático. Sin embargo, la modernización y reorganización del aparato de seguridad nacional y la lucha contra el asegurador, girar alrededor de las reformas de la Administración Pública, mantenido en gran medida la profunda transformación del aparato de seguridad en el impacto sistémico. La reestructura radical de la naturaleza del Estado latinoamericano, así como las relaciones con la sociedad civil y el sistema tuvieron que reorientarse. 

El principal legado latinoamericano es un Estado receptor, cuyo primer objetivo era gestionar las quiebras fiscales, pero esto restringía la democracia, el receptor y la desnacionalización en las áreas sociales y de desarrollo redujo el alcance y la función del Estado. Además, dentro de los niveles del Estado con una economía próspera ilegal, se solvento la corrupción sistémica que alcanzo los niveles más altos de gobierno y administración. Así, el contexto estructural de la Administración Pública y las continuidades y discontinuidades históricas dieron lugar a la coexistencia de influencias extranjeras y nacionales. 

La ampliación de las expectativas sociales y la reducción de las capacidades de la economía, marcan a los mercados emergentes de América Latina y la reinserción en el orden económico mundial, que se caracteriza por la vulnerabilidad y un crecimiento débil e inestable. Los sistemas de América Latina basados en los Estados-nación son penetrados políticamente, con un control deficiente de los actores y eventos.

Los representantes de política exterior, militar y económica son esenciales para mantener el apoyo adecuado en los sistemas internos cuya legitimidad es débil. Tanto la desilusión pública con el gobierno y la falta de sentido de las democracias restringidas están en todas partes. Con ello, el Estado no mantiene la soberanía política y económica, ni proteger la vida y el bienestar de sus ciudadanos, ni salvaguardar los derechos democráticos, solo alienta la ideología neoliberal y la política de protección de intereses empresariales. La nueva gestión pública de la privatización es, la reducción, la desregulación, la localización y la externalización, en ausencia de un orden político fuerte y legítimo, con efectos desestabilizadores.

Esta cultura administrativa constituye una adaptación racional y funcional de rasgos conflictivos presentes en las organizaciones públicas. Pero la cultura administrativa de América Latina presenta importantes rasgos universalistas y orientados hacia los logros. El impulso de la eficiencia, la eficacia, la innovación tecnológica y la probidad de la mano de la gestión pública es un fenómeno generalizado en la teoría y el discurso. El componente principal de la cultura administrativa de América Latina se define por la persistencia de la adscripción y tráfico de influencias.

Las clases de los Estados de América Latina han sido, desde los orígenes, un funcionariado derivado de la posesión de títulos oficiales. En un orden social jerárquico, la clase media le confiere un grado de respetabilidad y reconocimiento. Así le da paso al formalismo y al particularismo, en donde el primero se convierte en un mecanismo para evitar la responsabilidad, y la otra transforma el papel del funcionario en uno de dispensar favores personales, así facilita las excepciones de las normas existentes.

La relación con las prácticas de carácter democrático y los gobiernos hace que los funcionarios asuman una actitud de arbitrariedad y desprecio por la opinión pública. Esta actitud, especialmente a los estratos más bajos, es un fenómeno generalizado no sólo en el gobierno, sino también en el sector privado. Los intentos de territorialización y localización no hacen que la administración sea más responsable, democrática y cercana a la gente. Por eso, el centralismo se manifiesta aún más en las relaciones Ejecutivo-Legislativo.

La forma de gobierno es de preponderancia presidencialista, donde el poder legislativo es un instrumento débil de controles y equilibrios, donde los valores, el comportamiento y las expectativas del administrador, tienden a reflejar una visión de lo público de las cosas, definido por los niveles de concentración del poder y las decisiones que fluyen hacia la parte superior. Por lo tanto, el sector público de América Latina es el resultado de un proceso continuo de inmersión, aculturación y socialización, cuyos conductores son estructurales.

Las reformas y otras innovaciones se originaron en el ámbito de la cooperación técnica internacional. Los diversos puntos de vista de la administración coexistían, pero no se fundían en una síntesis cultural. Los principales vehículos de la reproducción de la cultura administrativa son, sus niveles más básicos, que consisten en la familia, el sistema educativo, los grupos y la experiencia directa con el servicio público. También las diferencias de clase son muy importantes en América Latina, la identidad social es una función de la ascendencia, el barrio, la educación, gustos, sexo, etnia y el idioma.

La maquinaria administrativa del Estado no puede ser vista, solo como un instrumento que aplica políticas, también es un estandarte socio-político con una multiplicidad de funciones latentes relacionadas con el mantenimiento del orden sociopolítico. Lo más significativo dentro de esta organización es la presencia de numerosas agencias y actividades heredadas de la administración, donde se incluye la educación de masas, salud, seguridad, vivienda, crédito popular, remos de marketing y los monopolios comerciales, servicios públicos, medios de transporte y empresas industriales.

Esta transición, ha sido demasiado lenta en el afianzamiento institucional y simbólico de las empresas. El legalismo y el formalismo son términos casi sinónimos de la Administración Pública. En donde las entidades públicas son organizaciones formales que tienen su origen, en los instrumentos de la misión y forma, que están explícitamente previstas por la ley, y esto se vuelve el fuerte en las sociedades.

En América Latina la Administración Pública es formal, dentro de la convivencia de dos sistemas administrativos, uno central y otro descentralizado. El central está hecho de los ministerios, organismos y servicios. Mientras que el sector descentralizado, está constituido por el control semi-autónomo y organismos reguladores, que brindan servicios funcionalmente descentralizados, en empresas estatales. Los órganos desconcentrados son expuestos en la legislación que les concede en relación operativa, la independencia legal, presupuestaria y de personal de los organismos centrales, la independencia personal de los organismos centrales, que operan bajo las disposiciones privadas de la ley.

Esta descentralización funcional se ha ido reemplazado por la privatización, la desregulación y la reducción de personal, de esta manera, la institucionalización de las nuevas funciones horizontales, de los sistemas operativos es más convencional, respecto a la planificación presupuestaria, financiera y de gestión de personal, y de los controles legales y contables.

Las nuevas estructuras se ocupan de cuestiones emergentes, por ello, para cumplir los organismos de nivel presidencial se establecen esfuerzos bajo la rúbrica de la administración del desarrollo, que se utiliza como una definición más amplia del sector público. Además, los organismos centrales, tienen como objetivo la reforma que abarca a los gobiernos locales, al poder judicial y al proceso de privatización. Estas oficinas están también en el mandato de mejorar la capacidad administrativa y de construcción de capacidades de gestión en el gobierno.

La modernización del poder judicial, simplifico a los procedimientos y la transparencia al proceso judicial. Así que el cambio de administración en América Latina ha sido en su mayor parte con la presencia de actores externos, que desarrolló a las élites locales la modernización, la presencia de misiones y consultores internacionales del desarrollo de la administración, y la nueva gestión pública que fue un ajuste estructural a los programas.

La reforma administrativa desde el interior ha sido menos parciales y estas localizadas en reactivos de discontinuidades profundas. Una excepción más notable es el conjunto de la experiencia en la movilización autónoma. El denominador común de toda la reforma administrativa en América Latina, ya sea interna o externamente es inducir, su mercado a un carácter político. Así el marco de la política trabaja para la cooperación internacional siendo que es neoliberal. Los mercados, la planificación y la intervención del gobierno son fundamentales, aunque, esta política está supeditada a la aplicación del Estado fuerte.

El corolario administrativo ha sido el movimiento de la Administración Pública a la Gestión Pública. Por consecuente se redujo el personal del gobierno haciéndolo más responsable y transparente convertirlo en un mecanismo más eficiente para la prestación de servicios. El papel del Estado en virtud de este modelo es fundamentalmente subsidiario y detonan en las directrices principales que son proteger el funcionamiento del mercado y la propiedad privada.

Se produjo una redefinición de los roles del Estado en toda América Latina, manifestando una transición entre dos modelos. El keynesiano del Estado administrativo, cuya misión principal era el logro de un desarrollo natural, y el Estado receptor, cuya función se desplegaba en la gestión del ajuste estructural. Esto dio paso a un impulso para la mejora de las normas de modernización, nuevas inversiones y mejores redes. En este contexto la nueva gestión pública para América Latina, constituye una llamada a la reconstrucción de un paradigma administrativo.

El sistema administrativo de América Latina es peculiar respecto a su complejidad de realidades nacionales. Incluyendo características como la dependenciabde la perpetuación de las estructuras sociales rígidas y particulares, la vulnerabilidad económica, y la debilidad del crecimiento, la institucionalización, la marginación social y la polarización social. Todo esto lo ve reflejado en los altos niveles de ambigüedad e incertidumbre. Donde las transformaciones estructurales tienen lugar, sin embargo, la cultura administrativa y el comportamiento persiste, por consiguiente, la economía política de la reforma se ha caracterizado por una tendencia para el mantenimiento del statuquo nacional y regional.

Los sistemas administrativos en América Latina, exhiben atributos formales de la burocracia, las reformas afianzaron ciertas características. Sin embargo, la presencia de la legal-racional, no constituyen indicadores sustantivos, de respuesta, de la eficacia o de rendición de cuentas democrática. Por lo tanto, la formalidad del modelo jurídico-racional esconde la realidad de la burocracia, donde los procedimientos complejos y adornos técnicos están orientados a una mezcla disfuncional de la resolución de problemas.

Esto ha sido acompañado por la desregulación, la reducción del tamaño de la Administración Pública y una transferencia de muchas de las funciones públicas en las agencias privadas. Los sistemas administrativos son directamente afectados por las circunstancias y el desafío se deriva de un esfuerzo concertado a la modernización a lo largo de las líneas de las prescripciones de los gobiernos occidentales y los organismos internacionales.

Esta alteración no se tradujo en una mayor eficiencia sustancial, ni en la eficacia de hacer las cosas para el público, ni parece llevar a cabo una profunda transformación de las prácticas administrativas. Un problema fundamental en América Latina es la ausencia de la ciudadanía en el ámbito público, mientras que las demandas sociales en el sector público abordan a los problemas de montaje y ofrecen más servicios. Lo que sucede es un conjunto de frustraciones crecientes que son resultado de la incapacidad de los sistemas políticos y sus burocracias para solventar los problemas más básicos que enfrentan las personas en su vida cotidiana.

Las prácticas administrativas en América Latina se encuentran inmersas en una matriz cultural más amplia, que contiene los valores, comportamientos y la orientación hacia el entorno físico, económico, del sistema social. De esta forma la corrupción en América Latina no sólo es pública si no es sistémica. La extracción de recursos, el individualismo posesivo, las familias amorales, una conciencia cívica débil, una tendencia a imitar lo moderno, la configuración de una mentalidad conservadora, con un doble rasero ético, genera la falta de capacidad, para anticipar y hacer cambios de políticas estratégicas.

Las reformas administrativas que promueven la privatización, la reducción del papel del Estado, la desregulación, la reducción de personal, externalización y la descentralización formal, no abordan las cuestiones fundamentales de la desigualdad, y de la falta de democracia en las formas administrativas.

Cualquier reforma administrativa profunda implica cambios tanto estructurales como ideológicos, la reestructuración administrativa, la modernización, la necesidad de abordar en primer lugar directa o indirectamente, la naturaleza de la cultura administrativa y la cuestión de la democracia, o la falta de democracia en la región y la cultura administrativa es algo heterogéneo y dinámico. Esta encrucijada entre el liberalismo y la democracia se encuentra en el núcleo del problema de los gobiernos de toda América Latina.

Lectura recomendada 

Neff, Jorge. 2003. Public Administration and Public Sector Reform in Latin America. Guy Peters, Handbook of Public Administration. London: Sage.

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