REFORMAS ADMINISTRATIVAS en Latinoamérica (Dinámicas y Procesos) Jorge Neff

Administración Publica en América Latina

Perspectiva de la Administración Pública en Latinoamérica

Neff habla de la reestructuración del sector público de América Latina dentro del contexto de los grandes cambios económicos, sociales y políticos. Ya que las circunstancias, resultados y los efectos de la región están condicionadas por las relaciones Estado-sociedad. Los sistemas administrativos se conciben como una parte inseparable de las organizaciones políticas y los cambios administrativos, impulsados por implicaciones políticas para la relación dentro del sistema.

Los cambios de las estructuras administrativas, la cultura y el comportamiento en América Latina, son el resultado de las reformas económicas y políticas. Los sistemas administrativos, de carácter legal-racional, y la Administración Pública brindan servicios bajo el margen de las reformas, las agencias gubernamentales de servicio con probidad pública, actúan ante la corrupción en pro al desarrollo nacional y regional. 

Neff esboza los rasgos estructurales, de comportamiento y actitudes presentes de las agencias ejecutivas para poder construir un modelo, de América Latina y su Administración Pública, desprendida de diversas administraciones nacionales en el gobierno central y unidades funcionalmente descentralizadas; reconoce a el sector público y a el privado, en su nivel de la élite del poder. La Administración Pública ha experimentado transformaciones inducidas desde los tiempos de colonia y ha pasado por fases de construcción de la nación. 

Los valores tecnocráticos y militaristas dominan históricamente la relación entre el Estado y la sociedad, las reformas económicas neoliberales reformaron el papel del Estado, mientras que la reducción de su centralidad pasa por, el desarrollo socioeconómico. De esta forma la comprensión profunda de la Administración Pública en América Latina debe ser explorada por un ciclo de largo plazo. 

Los puestos en el gobierno en Latinoamérica, están constituidos bajo recompensas a la lealtad a una facción en el poder, la manifestación de una burocracia neutral, representativa y responsable, de este organismo no partidista son inexistentes. Las tradiciones burocráticas y autoritarias cruzan en un orden político y social y patrimonial en su núcleo superficialmente legal-racional. También hay actitudes tradicionales hacían el autoritarismo, el formalismo, el patrimonialismo y la venalidad, que coexistieron con una mayor orientación universalista con distintas capas culturales de bienes incipientes. El Estado administrativo descansa sobre la economía de exportación y los principios de la ley y el orden, se encuentran en las funciones educativas, sociales y todas las que procuran el bienestar del Estado. 

Neff identifica una burocracia tecnocrática orientada a la productividad, surgida a lado de la administración central que se caracteriza por lo tradicional, doctrinal, patrimonial y jurídico-racional. En este Estado hay un compromiso populista manifestado en la creación de empresas paraestatales con amplias funciones en materia de planificación, regulación, y financiación. Sin embargo, la Administración Pública se mantuvo ineficaz y patrimonial, los altos mandos del Estado estaban en manos de los gobernantes militares.

En cuanto al financiamiento del déficit crónico, la inflación y la parálisis determinó el agotamiento de las políticas de desarrollo. De esta manera, el populismo fue al mismo tiempo el ataque de los dos extremos del espectro ideológico, causando inmovilismo político y administrativo. Esto impacto la legitimidad que, a su vez, afectó a los Estados administrativos más institucionalizados, mientras los que estaban bajo el régimen militar se prolongaron ante las crisis de la dominación, la profesionalización y la planificación del desarrollo, que jugaron un papel importante en la renovación de los campos administrativos de América Latina. 

Las reformas de la Administración Pública se basan en la lógica del desarrollo y la supremacía del modelo burocrático. Sin embargo, la modernización y reorganización del aparato de seguridad nacional y la lucha contra el asegurador, girar alrededor de las reformas de la Administración Pública, mantenido en gran medida la profunda transformación del aparato de seguridad en el impacto sistémico. La reestructura radical de la naturaleza del Estado latinoamericano, así como las relaciones con la sociedad civil y el sistema tuvieron que reorientarse. 

El principal legado latinoamericano es un Estado receptor, cuyo primer objetivo era gestionar las quiebras fiscales, pero esto restringía la democracia, el receptor y la desnacionalización en las áreas sociales y de desarrollo redujo el alcance y la función del Estado. Además, dentro de los niveles del Estado con una economía próspera ilegal, se solvento la corrupción sistémica que alcanzo los niveles más altos de gobierno y administración. Así, el contexto estructural de la Administración Pública y las continuidades y discontinuidades históricas dieron lugar a la coexistencia de influencias extranjeras y nacionales. 

La ampliación de las expectativas sociales y la reducción de las capacidades de la economía, marcan a los mercados emergentes de América Latina y la reinserción en el orden económico mundial, que se caracteriza por la vulnerabilidad y un crecimiento débil e inestable. Los sistemas de América Latina basados en los Estados-nación son penetrados políticamente, con un control deficiente de los actores y eventos.

Los representantes de política exterior, militar y económica son esenciales para mantener el apoyo adecuado en los sistemas internos cuya legitimidad es débil. Tanto la desilusión pública con el gobierno y la falta de sentido de las democracias restringidas están en todas partes. Con ello, el Estado no mantiene la soberanía política y económica, ni proteger la vida y el bienestar de sus ciudadanos, ni salvaguardar los derechos democráticos, solo alienta la ideología neoliberal y la política de protección de intereses empresariales. La nueva gestión pública de la privatización es, la reducción, la desregulación, la localización y la externalización, en ausencia de un orden político fuerte y legítimo, con efectos desestabilizadores.

Esta cultura administrativa constituye una adaptación racional y funcional de rasgos conflictivos presentes en las organizaciones públicas. Pero la cultura administrativa de América Latina presenta importantes rasgos universalistas y orientados hacia los logros. El impulso de la eficiencia, la eficacia, la innovación tecnológica y la probidad de la mano de la gestión pública es un fenómeno generalizado en la teoría y el discurso. El componente principal de la cultura administrativa de América Latina se define por la persistencia de la adscripción y tráfico de influencias.

Las clases de los Estados de América Latina han sido, desde los orígenes, un funcionariado derivado de la posesión de títulos oficiales. En un orden social jerárquico, la clase media le confiere un grado de respetabilidad y reconocimiento. Así le da paso al formalismo y al particularismo, en donde el primero se convierte en un mecanismo para evitar la responsabilidad, y la otra transforma el papel del funcionario en uno de dispensar favores personales, así facilita las excepciones de las normas existentes.

La relación con las prácticas de carácter democrático y los gobiernos hace que los funcionarios asuman una actitud de arbitrariedad y desprecio por la opinión pública. Esta actitud, especialmente a los estratos más bajos, es un fenómeno generalizado no sólo en el gobierno, sino también en el sector privado. Los intentos de territorialización y localización no hacen que la administración sea más responsable, democrática y cercana a la gente. Por eso, el centralismo se manifiesta aún más en las relaciones Ejecutivo-Legislativo.

La forma de gobierno es de preponderancia presidencialista, donde el poder legislativo es un instrumento débil de controles y equilibrios, donde los valores, el comportamiento y las expectativas del administrador, tienden a reflejar una visión de lo público de las cosas, definido por los niveles de concentración del poder y las decisiones que fluyen hacia la parte superior. Por lo tanto, el sector público de América Latina es el resultado de un proceso continuo de inmersión, aculturación y socialización, cuyos conductores son estructurales.

Las reformas y otras innovaciones se originaron en el ámbito de la cooperación técnica internacional. Los diversos puntos de vista de la administración coexistían, pero no se fundían en una síntesis cultural. Los principales vehículos de la reproducción de la cultura administrativa son, sus niveles más básicos, que consisten en la familia, el sistema educativo, los grupos y la experiencia directa con el servicio público. También las diferencias de clase son muy importantes en América Latina, la identidad social es una función de la ascendencia, el barrio, la educación, gustos, sexo, etnia y el idioma.

La maquinaria administrativa del Estado no puede ser vista, solo como un instrumento que aplica políticas, también es un estandarte socio-político con una multiplicidad de funciones latentes relacionadas con el mantenimiento del orden sociopolítico. Lo más significativo dentro de esta organización es la presencia de numerosas agencias y actividades heredadas de la administración, donde se incluye la educación de masas, salud, seguridad, vivienda, crédito popular, remos de marketing y los monopolios comerciales, servicios públicos, medios de transporte y empresas industriales.

Esta transición, ha sido demasiado lenta en el afianzamiento institucional y simbólico de las empresas. El legalismo y el formalismo son términos casi sinónimos de la Administración Pública. En donde las entidades públicas son organizaciones formales que tienen su origen, en los instrumentos de la misión y forma, que están explícitamente previstas por la ley, y esto se vuelve el fuerte en las sociedades.

En América Latina la Administración Pública es formal, dentro de la convivencia de dos sistemas administrativos, uno central y otro descentralizado. El central está hecho de los ministerios, organismos y servicios. Mientras que el sector descentralizado, está constituido por el control semi-autónomo y organismos reguladores, que brindan servicios funcionalmente descentralizados, en empresas estatales. Los órganos desconcentrados son expuestos en la legislación que les concede en relación operativa, la independencia legal, presupuestaria y de personal de los organismos centrales, la independencia personal de los organismos centrales, que operan bajo las disposiciones privadas de la ley.

Esta descentralización funcional se ha ido reemplazado por la privatización, la desregulación y la reducción de personal, de esta manera, la institucionalización de las nuevas funciones horizontales, de los sistemas operativos es más convencional, respecto a la planificación presupuestaria, financiera y de gestión de personal, y de los controles legales y contables.

Las nuevas estructuras se ocupan de cuestiones emergentes, por ello, para cumplir los organismos de nivel presidencial se establecen esfuerzos bajo la rúbrica de la administración del desarrollo, que se utiliza como una definición más amplia del sector público. Además, los organismos centrales, tienen como objetivo la reforma que abarca a los gobiernos locales, al poder judicial y al proceso de privatización. Estas oficinas están también en el mandato de mejorar la capacidad administrativa y de construcción de capacidades de gestión en el gobierno.

La modernización del poder judicial, simplifico a los procedimientos y la transparencia al proceso judicial. Así que el cambio de administración en América Latina ha sido en su mayor parte con la presencia de actores externos, que desarrolló a las élites locales la modernización, la presencia de misiones y consultores internacionales del desarrollo de la administración, y la nueva gestión pública que fue un ajuste estructural a los programas.

La reforma administrativa desde el interior ha sido menos parciales y estas localizadas en reactivos de discontinuidades profundas. Una excepción más notable es el conjunto de la experiencia en la movilización autónoma. El denominador común de toda la reforma administrativa en América Latina, ya sea interna o externamente es inducir, su mercado a un carácter político. Así el marco de la política trabaja para la cooperación internacional siendo que es neoliberal. Los mercados, la planificación y la intervención del gobierno son fundamentales, aunque, esta política está supeditada a la aplicación del Estado fuerte.

El corolario administrativo ha sido el movimiento de la Administración Pública a la Gestión Pública. Por consecuente se redujo el personal del gobierno haciéndolo más responsable y transparente convertirlo en un mecanismo más eficiente para la prestación de servicios. El papel del Estado en virtud de este modelo es fundamentalmente subsidiario y detonan en las directrices principales que son proteger el funcionamiento del mercado y la propiedad privada.

Se produjo una redefinición de los roles del Estado en toda América Latina, manifestando una transición entre dos modelos. El keynesiano del Estado administrativo, cuya misión principal era el logro de un desarrollo natural, y el Estado receptor, cuya función se desplegaba en la gestión del ajuste estructural. Esto dio paso a un impulso para la mejora de las normas de modernización, nuevas inversiones y mejores redes. En este contexto la nueva gestión pública para América Latina, constituye una llamada a la reconstrucción de un paradigma administrativo.

El sistema administrativo de América Latina es peculiar respecto a su complejidad de realidades nacionales. Incluyendo características como la dependenciabde la perpetuación de las estructuras sociales rígidas y particulares, la vulnerabilidad económica, y la debilidad del crecimiento, la institucionalización, la marginación social y la polarización social. Todo esto lo ve reflejado en los altos niveles de ambigüedad e incertidumbre. Donde las transformaciones estructurales tienen lugar, sin embargo, la cultura administrativa y el comportamiento persiste, por consiguiente, la economía política de la reforma se ha caracterizado por una tendencia para el mantenimiento del statuquo nacional y regional.

Los sistemas administrativos en América Latina, exhiben atributos formales de la burocracia, las reformas afianzaron ciertas características. Sin embargo, la presencia de la legal-racional, no constituyen indicadores sustantivos, de respuesta, de la eficacia o de rendición de cuentas democrática. Por lo tanto, la formalidad del modelo jurídico-racional esconde la realidad de la burocracia, donde los procedimientos complejos y adornos técnicos están orientados a una mezcla disfuncional de la resolución de problemas.

Esto ha sido acompañado por la desregulación, la reducción del tamaño de la Administración Pública y una transferencia de muchas de las funciones públicas en las agencias privadas. Los sistemas administrativos son directamente afectados por las circunstancias y el desafío se deriva de un esfuerzo concertado a la modernización a lo largo de las líneas de las prescripciones de los gobiernos occidentales y los organismos internacionales.

Esta alteración no se tradujo en una mayor eficiencia sustancial, ni en la eficacia de hacer las cosas para el público, ni parece llevar a cabo una profunda transformación de las prácticas administrativas. Un problema fundamental en América Latina es la ausencia de la ciudadanía en el ámbito público, mientras que las demandas sociales en el sector público abordan a los problemas de montaje y ofrecen más servicios. Lo que sucede es un conjunto de frustraciones crecientes que son resultado de la incapacidad de los sistemas políticos y sus burocracias para solventar los problemas más básicos que enfrentan las personas en su vida cotidiana.

Las prácticas administrativas en América Latina se encuentran inmersas en una matriz cultural más amplia, que contiene los valores, comportamientos y la orientación hacia el entorno físico, económico, del sistema social. De esta forma la corrupción en América Latina no sólo es pública si no es sistémica. La extracción de recursos, el individualismo posesivo, las familias amorales, una conciencia cívica débil, una tendencia a imitar lo moderno, la configuración de una mentalidad conservadora, con un doble rasero ético, genera la falta de capacidad, para anticipar y hacer cambios de políticas estratégicas.

Las reformas administrativas que promueven la privatización, la reducción del papel del Estado, la desregulación, la reducción de personal, externalización y la descentralización formal, no abordan las cuestiones fundamentales de la desigualdad, y de la falta de democracia en las formas administrativas.

Cualquier reforma administrativa profunda implica cambios tanto estructurales como ideológicos, la reestructuración administrativa, la modernización, la necesidad de abordar en primer lugar directa o indirectamente, la naturaleza de la cultura administrativa y la cuestión de la democracia, o la falta de democracia en la región y la cultura administrativa es algo heterogéneo y dinámico. Esta encrucijada entre el liberalismo y la democracia se encuentra en el núcleo del problema de los gobiernos de toda América Latina.

Lectura recomendada 

Neff, Jorge. 2003. Public Administration and Public Sector Reform in Latin America. Guy Peters, Handbook of Public Administration. London: Sage.