EL SISTEMA BUROCRÁTICO durante el régimen del partido único en México (PRI).

La Burocracia en México

Partido Revolucionario Institucional

Resulta emocionante redescubrir un gran paradigma que suele tener múltiples interpretaciones y distintos puntos de vista, en un esquema minuciosamente configurado por cientos de caracteres que lo han integrado en su transformación contemporánea e histórica en relación al funcionamiento de la Administración Pública y el Sistema Político. Para ello es importante que se entiendan las características, de la burocracia en nuestras instituciones, que si bien son distintivas desde la visión de cada sistema político, en su estudio es posible construir una forma de aproximación a su estructura y organización.

Esta idea integral sobre el estudio de la Administración Pública, se vislumbra desde sus dimensiones operativas, las cuales pueden ser entendidas a raíz del desarrollo de nuestra sociedad. En ese sentido, la Administración Pública no es un espacio, ni un objeto, porque si bien se encuentra conformado por individuos, organizaciones e instituciones, este puede ponderarse por sus acciones desde los marcos operativos y normativos que lo regulan, haciéndose un fenómeno social complejo cuyas raíces se dimensionan a la par del Estado.

Este instrumento del ejercicio del poder político tiene en su estructura el sujeto de una doble significación (desde el gobierno y desde la sociedad). Algo que nos demanda a distinguir su funcionamiento, como organización y dentro de sus formas de relación con la sociedad (desde gobierno, sociedad e instituciones). El funcionamiento de la Administración Pública en los Gobiernos se relaciona con sus capacidades de respuesta frente a múltiples demandas de distintas organizaciones formales e informales.

Esto resulta ser un elemento ajeno a su determinación y forma parte de las transformaciones del entorno político, y de organización social. Así, el estudio de la Administración Pública requiere de un doble esfuerzo para conocer los rudimentos de su dinámica operacional, lo cual se configura en el sustento del marco institucional, que pondera su funcionamiento a la construcción burocrática dentro del cimiento institucional.

Análisis de los conceptos

En primer lugar la Administración Pública puede o debe observarse como “la que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto a las persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden publico.”[1] Desde esta  perspectiva se busca trascender su sentido empírico y funcional para tratar de entender los alcances de su acción, de las interpretaciones de sus resultados, de las consideraciones sobre su impacto, de la búsqueda por transformarse y de la dirección de su organización. Por lo que requiere de habilidades y de capacidades de análisis que busquen distinguir a quien sólo ejerce la burocracia, de quien busca comprender su funcionamiento desde su estudio.

El rol de la Administración Pública en el ejercicio del Gobierno y el papel que responde desde la perspectiva del poder político en el Estado, es algo sumamente importante observándolo como un fenómeno que en sus raíces se encuentran a la par de las instituciones y organizaciones políticas de la sociedad, que también lo conducen a formas de organización que lo limitan, dimensionan y transforman, ideándose así, una prospectiva que se orienta a una construcción, donde actores como el Estado, las instituciones y la sociedad civil se ven asociadas en un marco constructivo, de la cual, surge el diseño institucional, que determinan o influyen directamente en la dinámica gubernativa.

La Burocracia como modelo de dominación y forma de organización en el partido único.

En un primer momento hay que puntualizar que la creación del PNR constituyo un hito importante para la concretización de la vida política en México ya que la principal función del Partido Nacional Revolucionario consistiría en organizar y llevar a cabo las elecciones, tarea que antes estaba encomendada a la Secretaría de Gobernación; y es precisamente por esta encomienda que la creación de este partido político lo caracteriza como una institución de las más jóvenes después de la etapa revolucionaria, está institución fue el principal patrimonio de esta sociedad posrevolucionaria. De este modo la institución se convirtió en el principal determinante del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo en la sociedad.

En éste caso las organizaciones quedaron conceptualmente distantes de las instituciones, de tal forma que las organizaciones representaban el aspecto específico de un fenómeno más general, como lo fue el caso de esta institución. En concreto esta institución fue creada como “una limitación ideada por el hombre que dio forma a la interacción humana y estructuro incentivos en el intercambio, político, social o económico”[2], y “además esta institución definió y limito el conjunto de elecciones de los individuos”[3].  Aunado a esto los costos de funcionamiento de la institución incluyeron no sólo al marco institucional sino también a las organizaciones que surgieron como consecuencia de él, dejando a “las instituciones como las reglas del juego, y las organizaciones como los equipos”.[4]

Ahora bien retomando el surgimiento del PNR en un principio su creación se vio orientada a reducir la incertidumbre durante las elecciones presidenciales “evitando” de cierta forma un fraude electoral la cual no dejo de modificarse teniendo una constante evolución, (PRM, PRI) alterando el marco de referencia para las elecciones; basándonos en esto último es preciso puntualizar que esta evolución se debe precisamente a una interacción entre instituciones y organizaciones, en donde las organizaciones, surgieron en función de los incentivos que generaban las instituciones, así las organizaciones actuaron para modificar las instituciones en función de sus intereses (con el surgimiento de grupos especifico de obreros, campesinos y clases medias además de partidos políticos de oposición y la misma burocracia). 

Bajo esta estructuración las visiones ideológicas favorecieron el cambio institucional de tal forma que el cambio institucional se fundamento en la influencia de la ideología de los políticos y es bajo esta misma línea en la cual la Burocracia tomo un rol importante en el juego estratégico del sistema político mexicano, ya que la burocracia se presento como un punto firme y contundente en la elaboración y construcción de las dimensiones de la Administración Pública; de esta manera la burocracia involucrada en un Estado está también instaurada en instituciones, organizaciones y poderes políticos, lo que a la par termina ejerciendo un marco institucional, que contiene un poder infraestructural lo que lo lleva a una organización burocratizada que se desempeña en una organización mediante formas de dominación en un dilema dual de gobernantes y gobernados.

Así la Burocracia actúo como una forma de organización la cual era referente central para entender la estructura y operación de los sistemas administrativos. Lo que nos lleva, a observar dimensiones más específicas sobre la burocracia, las organizaciones y su ejercicio en el gobierno. De tal forma que la contemplación de la idea de organización burocrática dentro del PNR está enfocada desde una perspectiva funcional y de sistemas que le permitieron reconocer directrices básicas de su funcionamiento como las implicaciones administrativas de la toma de decisiones y los límites intrínsecos de su accionar. Estas condiciones mostraron un acercamiento a la dimensión de los problemas y de las distintas formas de respuesta.

Así este contacto entre el Estado y la sociedad trajo consigo consecuencias importantes para el gobierno burocrático del PNR, entre las que destacan la aplicación de las leyes por medio de la Administración Pública, que da un significado directo para los ciudadanos, e impacta en los niveles de interacción cara a cara entre la figura del gobierno y los ciudadanos, de esta forma la burocracia tomo importancia sobre todo en la creación de una imagen de gobierno en la mente popular, lo que permitió que “los ciudadanos reportaran que la mayoría de sus interacciones con el gobierno fueran positivas.”[5]

De esta manera la Administración y el Estado convergen dentro de un instrumento de dominación que es exclusiva de a las clases dominantes, la cual se dividen según Max Weber en tres tipos que son la carismática (despersonalizado), la tradicional (descentralizado) y la legal (conocimiento profesional), con “la posibilidad de imponer la voluntad dentro de una relación social, aun contra toda resistencia y cualquiera sea el fundamento de esa probabilidad”[6], tendiendo así la relación entre el gobernante (quien cree tener derecho) (PRN) y el gobernador (quien cree tener obligación) (ciudadanos).

Siguiendo la misma línea de argumentación durante la etapa del PNR y sus siguientes transformaciones PRM y parte del PRI las conceptualizaciones de la burocracia de Weber se concretaron mediante un alto grado de especialización, una estructura jerárquica de autoridad, con áreas de competencia y responsabilidad bien delimitadas, y un reclutamiento del personal basado en el conocimiento técnico y alianzas de amistad; por lo que se fundamento dentro del ejercicio del control y la razón.

De este modo “no solo la Administración Pública se burocratizo, sino que gradualmente también lo hicieron todas las instituciones sociales que se iban creando”.[7] Esta transición dio paso a que las instituciones fueran cada vez más reguladas por reglas racionales e impersonales dirigidas solo a conseguir una máxima de eficiencia. Por lo que la jerarquía se convirtió en una escala de medición de la burocratización en las organizaciones desde el nacimiento del PNR hasta el cambio institucional con el PRI.

Agotamiento del modelo burocrático en el partido único

El modelo burocrático como modelo impositivo y autoritario tuvo una aceptación “obligada” dentro del contexto mexicano ya que, el solo hecho de la contextualización posrevolucionaria no dejaba un amplio margen de opciones pero fue por esta misma razón que desde su inicio también se veía implícito un debilitamiento a futuro y eso fue lo que sucedió; partiendo de que la Administración Pública es una explicación del interés colectivo y su legitimidad depende de cierto grado de su capacidad para desempeñar un papel en la consecución de los intereses. De este modo, el papel de la Administración Pública estaba bajo un constante ataque lo que creó desconfían de la participación de los burócratas durante el gobierno priista tendiendo que encontrar nuevas válvulas de escape.

La burocracia se empiezo a derivar y a regir  por leyes sobre la Administración Pública y su forma de organización teniendo en concepción al sistema político y al sistema administrativo, en donde la burocracia apareció como el seguimiento para solucionar demandas de la sociedad aunado a esto conceptos como la legalidad, la racionalidad, la autoridad, la especialización, la eficiencia y eficacia empezaron a tener un sentido retorico que recayó en una nueva conceptualización de la burocracia.

De este modo, una organización sumamente compleja  (burocratizada) empezaba a producir fricciones y, como consecuencia, también un cierto grado de ineficiencia, ya que por un lado, “la burocracia empezaba a verse como un Leviatán, una organización monolítica sin restricciones de los controles políticos y balances, y que poseen un apetito insaciable por el poder, también se empezó a ver como un bufón de la corte, una floja colección de los organismos que carecía de ideas, de coordinación y de sentido común.”[8]

Así, la debilidad de lo político en las instituciones del gobierno y en los gobiernos democráticos encabezo una la pendiente resbaladiza de sobrecarga y de crisis en el sistema político. De esa forma, los problemas del Gobierno fueron indicativos de un rechazo más general aunado a una gran organización en la sociedad. De tal magnitud que la burocracia se empezó a ver como la falta de dirección dentro de la política, ya que se impedía la aplicación de políticas por lo que el gobierno se paralizaba y era ineficaz.

Otro punto que empezó a tomar efervescencia fue la falta de liderazgo que supuestamente se asedia tradicional en instituciones de gobierno, en donde los líderes tenían la gestión de los gobiernos, pero con la carga burocrática no era posible proporcionar la orientación necesaria. Esté era un aspecto muy importante ya que “la calidad del gobierno depende de la calidad de las instituciones y del diseño constitucional, pero también de la calidad del liderazgo, de lo acertado de las creencias de la población acerca de la naturaleza del mundo en el que viven y de la existencia de preferencias por una sociedad que sea justa para la minoría como lo es para la mayoría”.[9]

Otras deficiencias se empezaron a encontrar en la elaboración del presupuesto y en la elaboración de la agenda gubernamental, que se reflejaban en la insuficiente información para controlar la orientación e impacto en la política de gasto y de las políticas públicas; y la concentración de la negociación presupuestaria en la adquisición de insumos por la falta de relación entre el contenido programático y el ejercicio del gasto y el ejercicio político, lo cual no permitía identificar resultados de programas y la evaluación del cumplimiento de las normas y de asuntos competentes para la agenda gubernamental. (No había una administración conjunta), (“No había gestión por redes”).

De esta manera solo se acarreaba confusión y del mismo modo todas las reglas, dirigidas a impedir cualquier acción arbitraria, que imponían un control y disciplina eran rigurosas. Por lo que el incremento de la burocracia, durante décadas dentro de nuestro sistema político fue un reflejo de disminución de la libertad individual. Así como un reflejo de ineficiencia.

Hacia nuevas alternativas; modelos post-burocráticos 

En las más recientes décadas partir de la implementación del neoliberalismo el sistema político mexicano aun comandado por el PRI experimento grandes cambios que lo incitaron a cambiar el diseño institucional hacia un nuevo orden y consigo se modifico en cierta medida el fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones del sector público dando cabida a distintos cambios en la Administración Pública. Mediante reformas del sector público, se empezaron a adoptar papeles en donde el administrador público pasaba a ser gerente, alterando consigo los incentivos de carrera de los altos directivos públicos dando un nuevo giro en la naturaleza de sus cambios.

Así la Administración Pública comenzó a comunicar las decisiones políticas a la sociedad, para que los ciudadanos tuvieran una entrada más directa en la nueva burocracia pública. Dentro del campo de la gestión política, podemos visualizar reformas a la Administración Pública las cuales se iniciaron bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente, efectivo y de calidad orientado hacia el ciudadano-cliente entrando en una fase de intensa recomposición. Bajo un marco metodológico y un diagnóstico claro de un proceso, que se adecuara a la capacidad del Estado y de los gobiernos para un posible mantenimiento mínimo de gobernabilidad, que se generara bajo una propuesta de reforma, por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a los problemas públicos.

En pocas palabras se seguían dinámicas de gobernanza la cual se sustenta en la teoría de que “mayor participación ciudadana traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar”.[10] Esta reconfiguración también orientaba a generar gobiernos que sustentaran su actuación en términos de resultados y de impactos reales observados, con la finalidad de transformar mecanismos de acción.

Esta convicción estaba dirigida a que los gobiernos actuaran por la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos. Así la transformación del proceso presupuestal, se oriento al control de los gastos y a la búsqueda sistemática de resultados específicos, por lo que bajo el paradigma de los incentivos y lógicas hacían de los agentes públicos, gerentes. Otro punto sólido es la definición conceptual, sobre la base legal e institucional, en donde muchas de las limitaciones que se observaban en el sistema burocrático se ven reducidas. De esta forma se dirige a un presupuesto de resultados, con reglas de interacción claras que generaban mecanismos con los cuales las agencias gubernamentales iban adquiriendo autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental.

Por lo que esta autonomía incremento la posibilidad a que los problemas sociales actuaran de manera informada y comprometida en su solución, de esta forma podemos decir que esta transformación implica cambios en el sistema de administración, el empleo de la planeación estratégica, y la implantación en todas las dependencias y entidades de la Administración Pública de una Nueva Estructura y de un Sistema de Evaluación a través de indicadores.

La mejora en la eficiencia, en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del sector público, transformaron a la Administración Pública en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio integrando un mecanismo guiado por redes. En términos generales la modernización administrativa comprende dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios.

De esta manera, se crear un sistema de planeación y programación del presupuesto de políticas, haciéndose más ágil, transparente, flexible, asertivo y útil, permitiendo al sector público elevar el valor, así como transformar el sistema presupuestario para que se convierta en una herramienta orientada a los resultados.

De esta forma los objetivos de la gestión pública son fortalecer un cambio en la gestión gubernamental encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de los usuarios, así como analizar el desempeño de las dependencias y entidades, sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma, se otorga elementos de apoyo, para promover la credibilidad del Gobierno, mejorar la asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar programas que requieran estudios para justificar su existencia. (Eliminación del monstruo burocrático) Así, este sistema supone una integración de distintos componentes, como auditorías al sistema, encuestas a la población, incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y construcción de indicadores.

Agregado a esto los valores buscan inducir en el comportamiento de los actores gubernamentales los paramentos de la eficiencia, calidad, innovación, cuidado de los costos y resultados; también se generan mecanismos legales o institucionales para que los valores se conviertan en comportamientos normales; y generar parámetros de las “reglas del juego” para evitar la falta de congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos. De alguna manera es fundamental ver la complejidad de la función en autonomía y de las organizaciones gubernamentales con el fin de que puedan comprometerse a obtener resultados.

De esta manera, el marco legal, el marco normativo y el marco institucional buscan que los espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las agencias controladoras (redes organizativas). A partir de un proceso que busque que los organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme los resultados. Así las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy claras en el incremento de la eficiencia que viene ligado a un incremento en la flexibilidad, en el manejo de la organización, abriendo para los funcionarios públicos mayores márgenes de acción e incentivos a la innovación, encontrando mejores caminos para resolver los problemas públicos o de satisfacer las demandas de la sociedad.

Conclusión

Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar el marco institucional y político en el que se mueven, para construir estrategias de choque que buscan romper las inercias burocráticas. Debido a esto la reforma es un proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos, sino también de valores, de la misma manera no hay entonces una seguridad de que por sí mismos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan incuestionados. Así que la contradicción entre organismos gubernamentales autónomos y la congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las principales paradojas de las reformas.

Tanto la gestión pública como la gobernanza son los dos elementos que nos permiten tocar temas de gran relevancia para el campo de estudio de la Administración Pública, permitiéndonos reflexionar sobre la construcción de lo público organizacional, que a su vez nos conduce a pensar en la ética pública y los valores de la acción política del gobierno, sobre el institucionalismo y así como lo político y lo práctico de la gestión pública como articulador de reformas administrativas; hilado de su importancia pendiente con la democracia como eje toral de la administración frente a la problemática de la burocratización para finalmente señalarnos los acuerdos internacionales sobre la gobernanza que las sociedades contemporáneas buscamos para dirigirnos hacia una forma de gobernarnos en la que sólo se conciba esta acción desde la consideración de la política como acción conjunta de los individuos en sociedad.

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Bibliografía

[1] C. J., Bonnin citado por: Guerrero, Omar, “La administración pública a través de las ciencias sociales”, México, Fondo de Cultura Económica, 2010, p. 297.
[2] North, Douglass C., “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 13
[3] North, Douglass C., Op. Cit., nota 2, p. 14
[4] Ibidem, p. 15
[5] Mouzlis, Nicos. “Organización y burocracia: Un análisis de las teorías Modernas sobre organizaciones sociales”. Barcelona: Península, 1991, p. 37
[6] Weber, Max. “Economía y sociedad”.  Fondo de cultura económica, México, 2005, p. 43
[7] Muños Patraca, Víctor Manuel, “acenso y caída del partido hegemónico: partido revolucionario institucional 1946-2000”, siglo XXI, México, 2006, p. 46
[8] Mouzlis, Nicos., Op. Cit., nota 5, p. 50
[9] Levi, Margaret, “Por qué necesitamos una nueva teoría del gobierno”, Revista Española de Ciencia Política, núm. 14, México, 2006, p. 12
[10] Peters, B. Guy, “Gobernanza y burocracia pública: ¿nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”, Foro Internacional, 182, vol. XLV, núm. 4. 2005, p. 586