CONCEPTO DE GOBERNANZA, argumento, premisas y consideraciones para su análisis. (Guy Peters)

Gobernanza y Democracia

Gobernanza

La Administración Pública se renovó en busca de la eficiencia del sector público por la incapacidad del gobierno para manejarse por sí mismo, esta ausencia de capacidad en gran parte, está sujeta a las demandas de la sociedad. Las reformas hechas en el Gobierno, se encuentran orientadas a fortalecer su capacidad para procesar las demandas de los ciudadanos y así responder mejor a ellas. La reformulación de la Administración Pública ha tenido el propósito de volver más eficiente el sector público, bajo el rubro de la Nueva Gestión Pública, que sustituyen las técnicas de gestión, haciendo que el sector público funcione de manera más semejante al sector privado, destacado el papel que tiene el gobierno como proveedor de servicios a sus clientes.

Las reformas enfatizan la capacidad de los clientes para tomar decisiones personales sobre los tipos de servicios que se reciben del gobierno, así la ciudadanía es vista como sujeto de la acción del gobierno, más que como un participante activo en la política. Este sector público, por ende, involucra a la ciudadanía en la acción de gobierno y en la elección de las políticas. Situando aquí el término más utilizado para nombrar estos cambios en el sector público que es la Gobernanza. La lógica en el enfoque de gobernanza es que la mayor participación ciudadana trae consigo mayor calidad en la tarea de gobernar.

Esta lógica se basa en principios democráticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia. Este principio democrático que subyace en la gobernanza se orienta a que la ciudadanía tenga más influencia en las políticas que se adoptan. En una democracia representativa los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero ésta es indirecta y esporádica, y solo realiza el día de las elecciones. Cuando las organizaciones se hacen más abiertas y participativas, los empleados se sienten más motivados para invertir en ellas, su tiempo y energía.

Los mismos clientes de los organismos públicos son depositarios de una gran cantidad de información. Así, de acuerdo con el argumento de la gobernanza, el sector público debe operar mejor si los clientes, se involucran más. La pérdida de confianza es resultado, de la percepción de que los gobiernos están muy alejados de sus ciudadanos, por lo que desarrollar mecanismos de participación y empoderamiento es importante dentro de este esquema. El incremento de la legitimidad está estrechamente vinculado sobre la importancia que tiene la sociedad civil en la tarea de gobernar.

Al contar con grupos sociales activos en la sociedad se abre la puerta a la representación política y, eleva los niveles de confianza social y de cooperación. Así los modelos de gobernanza en la Administración Pública requieren de una población activa que pueda ser movilizada y exhortada a tomar parte en el sector público. Este nuevo paradigma impulsa un modelo de Administración Pública que funciona mejor si trabaja conjuntamente con los actores de la sociedad civil. Las sociedades actuales requieren un Gobierno más cercano y deben existir mecanismos para definir e implementar objetivos colectivos para la sociedad.

Los gobiernos deben tomar conciencia de las consecuencias de sus acciones previas, utilizar la información generada en cada ronda del ciclo de las políticas como un insumo importante. Teniendo en cuenta que, en los regímenes democráticos, la autoridad proviene del proceso electoral, en este caso la burocracia pública debe responder a sus jefes políticos nominales y al ejercicio de la rendición de cuentas por parte de los servidores públicos. Esta forma de gobernar deposita la mayor parte de la capacidad de gobernar en las instituciones centrales del Estado y, tratar de crear el mayor grado posible de gobernabilidad. Estas reformas de la nueva gerencia pública en general ponen mayor énfasis en el papel del gerente público y en la tarea de gobernar, lo que reduce la posición dominante de los políticos.

La rendición de cuentas en la NGP depende más del desempeño y menos de los criterios políticos, que debilitan los fundamentos políticos del gobierno. Así, la gobernanza, queda como un enfoque alternativo para el sector público y más específicamente, para la Administración Pública la cual, representa un intento por involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y reducir los elementos jerárquicos del sistema.

La gobernanza, y sus redes suelen considerarse como un componente central de la capacidad de gobernar. La idea fundamental es que en torno a toda área de política existe un conjunto de organizaciones y actores que la condicionan. Las redes ofrecen un vínculo entre el Estado y la sociedad, distintas a las relaciones corporativistas, puesto que las relaciones de redes no surgen como respuesta a las demandas del sector público, sino que se constituyen de manera más autónoma y existen en gran medida para escapar del Estado.

Las redes pueden variar en el modo en que se vinculan con el Estado y las políticas públicas, mientras más estrechos son sus vínculos con el gobierno más probabilidades tienen de ser efectivas, a largo plazo. Tener vínculos con el Estado puede implicar que las redes pierdan algo de la autonomía que necesitan para legitimarse y que sean cooptadas por el sector público, pero puede llegar a darse una especie de cooptación mutua entre los actores públicos y privados. La idea básica es revertir el dominio de los superiores jerárquicos e incrementar las posibilidades de elección, en la idea de gobierno de la NGP la elección que se ejerce es colectivo y político, más que individual y económico.

El ciudadano vuelve a ser de nuevo un ciudadano, más que un cliente, y este ciudadano puede participar con el gobierno como individuo o como miembro de un grupo que, a su vez, está organizado en una red, pero sin perder la interacción del Estado y la sociedad con características de gobierno convencional y jerárquico. En este sentido, la gobernanza para la administración del sector público y las políticas públicas es aún más descentralizada que el de la NGP. La gobernanza como modelo para el sector público y la Administración Pública plantea algunos retos fundamentales a las formas tradicionales de gobierno y a la NGP.

La gobernanza representa un intento por sobrepasar las jerarquías y el control de arriba-abajo dentro del propio sector público, y entre la sociedad. El concepto de gobernanza en la Administración Pública, constituye un modelo para los Estados y de las sociedades, como un medio para elevar el contenido democrático. El modelo de la gobernanza desplaza la participación ciudadana del lado del insumo al lado del producto o resultado del sistema político. Desde la perspectiva de la NGP, los gobiernos obtienen su legitimidad de los resultados que ofrecen a sus clientes.

En la gobernanza, en cambio, la legitimación depende de un elemento más democrático y político, pero tal legitimación política no fluye a través de los partidos políticos y las legislaturas electas, sino que se deriva de las relaciones ciudadanas más directas con el Gobierno y, con las burocracias gubernamentales. Las interacciones de los ciudadanos con las burocracias públicas y entre los ciudadanos y sus administradores deben crear confianza en el sistema de gobierno, y un mayor involucramiento del público con el sector público promoverá percepciones más positivas acerca del gobierno y el papel que desempeña.

Si bien las interacciones del Estado y la sociedad pueden contribuir a legitimar al primero, hay cuestiones importantes acerca del verdadero impacto democrático. Para Peters las redes, son importantes para las argumentaciones en torno a la gobernanza, y por consiguiente son la solución para los problemas del gobierno democrático. Pero, aunque las redes incluyan a todos los actores interesados en torno a la política, a lo más que pueden aspirar es a encontrar una solución que resulte aceptable para todos esos actores, pero esta solución dejará fuera a los actores no activos de esa política. Por lo tanto, lejos de cumplir con las aspiraciones de la gobernanza, esta noción de gobernar ofrece soluciones que quizá respondan a las demandas de ciertos grupos, pero no de la sociedad en su conjunto.

Por esta razón, la descentralización y devolución se han vuelto parte del lema de la gobernanza, pero en ese proceso pueden perderse de vista ciertos objetivos sociales y las soluciones de la gobernanza corren el riesgo de ser antidemocráticas, al dejar que la implementación de las políticas sea determinada por los beneficiarios de las mismas, se socava el concepto democrático fundamental de la rendición de cuentas. Por lo tanto, las redes dependen del nivel de organización de los grupos sociales y económicos y, por esto, el éxito democrático del modelo de gobernanza depende de que los grupos representen todos los intereses involucrados.

Si una red puede incluir a todas las organizaciones sociales, pero por ciertos elementos de la sociedad que no estén organizados, entonces los grupos no serán efectivos en el proceso político. Y como las habilidades organizacionales no están distribuidas de manera equitativa entre la sociedad, es muy probable que el modelo de la gobernanza tenga un sesgo de clase, en detrimento de grupos que carecen de recursos de organización.

La democracia mediante la participación de organizaciones sociales depende de la relación entre la organización social y la confianza, tanto la confianza interpersonal como la confianza en el gobierno. De esta manera la lógica es que, cuando las personas están dispuestas a unirse a una organización, confían más en los otros, por lo que son mejores actores democráticos y, por tanto, es más factible que tengan una opinión positiva del sector público, sin embargo, la pertenencia a un grupo refuerza las discrepancias de sus miembros respecto del resto de la sociedad, haciendo más difícil la cooperación entren varios segmentos de la sociedad para resolver los problemas políticos.

Las reformas al sector público empoderan a los clientes y a los empleados de niveles inferiores para democratizar el sector público y abrir el gobierno a una gama más amplia de influencias, al destacar el papel de los grupos en la sociedad, legitíma la participación directa de la sociedad en la elaboración e implementación de decisiones en la política. Así, la gobernanza paradójicamente puede dar por resultado un conjunto de programas aceptables y legítimos para sus participantes, pero no un gobierno que en su conjunto sea más legítimo que en el modelo representativo.

La Democratización y legitimación son las principales justificaciones del modelo de la gobernanza en la Administración Pública, pero la gestión y teoría organizacional también plantean la idea de la eficacia como justificación de los enfoques participativos en la gestión, de igual forma, el involucramiento de los clientes y el público puede traer consecuencias positivas para la eficacia de los programas públicos. Dicha eficacia, puede presentarse gracias a la posibilidad de delegar tareas en las redes de organizaciones que se asocia con el enfoque de la NGP, para resolver problemas dentro del sector público, al recurrir a redes para involucrar a los actores no estatales, en las reformas tipo gobernanza se logra la reducción de las responsabilidades administrativas del sector.

La contribución que las soluciones de las redes en el modelo de gobernanza hacen de la eficacia de los programas una reducción de costos. Así que estas organizaciones privadas pueden tener mayor legitimidad que sus contrapartes públicas y, por ende, están en condiciones de trabajar más eficazmente con los grupos sociales.

Con el modelo de gobernanza, la gestión resulta importante en la uniformidad de la administración, al empoderar a los niveles inferiores de la burocracia para que sus decisiones tengan más peso. Por lo tanto, existirá mayor diversidad en las decisiones tomadas. De igual forma, al empoderar a los clientes para que influyan en esas decisiones también aumentará la diversidad en las elecciones realizadas.

El modelo de gobernanza ofrece beneficios importantes para el sector público en general, pero existen situaciones en las que resulta inapropiado, en términos de eficacia. De esta forma la tendencia en las reformas administrativas es aceptar que existen modelos únicos. Los modelos de gobernanza son más aceptables cuando existen múltiples grupos de interés bien organizados, para que sea posible aplicar presión para hacer que se transfieran facultades importantes a los actores no gubernamentales.

Las ventajas de este modelo para gobernar son evidentes en términos del fortalecimiento de la democracia en un mundo emergente de gobiernos participativos. En este nuevo patrón de gobernanza, una gran parte de la legitimidad del sector público derivará de la calidad de los servicios y de la forma en que éstos sean suministrados, más que de los partidos políticos, el voto y las elecciones. El vínculo entre el Estado y la sociedad, es fundamental para los modelos de gobernanza, y ofrece muchas ventajas al gobierno. El gobierno en general, es entendido como un sistema de resolución de problemas de la sociedad en su conjunto.

Lecturas recomendadas

Peters, Guy. 2006. “Administración Pública y Democracia: la conexión emergente”. Revista Administración y ciudadanía. Número 1.

Peters, Guy. 2005. “Gobernanza y burocracia pública: ¿Nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”. Revista Foro Internacional. El Colegio de México: Vol. XLV, Núm. 4.