Gobernanza y Gobernabilidad
Desde la perspectiva de la Administración Pública, la ineficiencia del sector público y la aparente incapacidad
del gobierno para manejarse a sí mismo, constituyen el principal detonante, para mirar con perspectiva que la capacidad para responder a las
demandas de la sociedad es un valor de gran relevancia para todos los sistemas de gobierno .
Las
reformas hechas al gobierno, han estado orientadas a fortalecer su capacidad
para procesar las demandas de sus ciudadanos y para responder mejor a ellas. Los
esfuerzos por lograr consolidar una nueva la administración pública orientada a estos objetivos han tenido el
propósito de volver más eficiente el sector público. Gran parte de estas reformas, tienes si génesis y desarrollo bajo el rubro de la
Nueva Gestión Pública.
Estás nuevas dinámicas se han institucionalizado en técnicas de
gestión que hacen que el sector público funcione de manera semejante al
sector privado, y han destacado el papel que tiene el gobierno como proveedor de
servicios a sus ciudadanos-clientes. Así mismo, tales reformas han enfatizado
la capacidad de dichos clientes para tomar decisiones personales sobre los
tipos de servicios que quieren recibir del gobierno, así, la ciudadanía es vista
en gran medida como sujeto de la acción del gobierno y como participante
activo en la selección de esas políticas.
El sector público, a su vez, ha sido involucrado más
directamente a la ciudadanía en la acción de gobierno y en la elección de las
políticas. El término que generalmente se ha utilizado para nombrar muchos de
estos cambios en el sector público es gobernanza, aunque también se emplean los
de empoderamiento y gobierno participativo. La lógica que subyace en el enfoque
de gobernanza, es que la mayor participación ciudadana traerá consigo mayor
calidad en la tarea de gobernar.
Esta lógica se basa en parte en
principios democráticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia.
El principio democrático que subyace en la gobernanza es que la ciudadanía debe
tener más influencia en las políticas que se adoptan.
En una democracia representativa
los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero ésta es indirecta y
esporádica, y se realiza primordialmente el día de las elecciones de los cargos que se someten al sufragio universal. La lógica es
que, cuando las organizaciones se hacen más abiertas y participativas, los
empleados se sienten más motivados para invertir en ellas, su tiempo, confianza y
energía.
De manera similar, los mismos ciudadanos-clientes
de los organismos públicos son depositarios de una gran cantidad de información.
Así, de acuerdo con el argumento de la gobernanza, el sector público operará
mejor si los ciudadanos-clientes, se involucran más.
La pérdida de confianza es resultado,
en parte, de la percepción de que los gobiernos están muy alejados de sus
ciudadanos, por lo que desarrollar mecanismos de participación y empoderamiento
se traduce al incremento de la legitimidad, que está estrechamente vinculada
con las ideas populares sobre la importancia de la sociedad civil en la tarea de
gobernar.
Contar con grupos sociales activos en la
sociedad abre la puerta a la representación política y, aún más importante,
eleva los niveles de confianza social y cooperación. Los modelos de gobernanza
en la Administración Pública requieren de una población activa que pueda ser
movilizada y exhortada a tomar parte en el sector público. Dentro de este
modelo de administración pública tenemos que la administración actual no funciona correctamente,
pero puede hacerlo si trabaja conjuntamente con los actores de la sociedad civil.
Las sociedades requieren un cierto grado
de vinculación directa con el gobierno y deben existir ciertos mecanismos para
definir e implementar objetivos colectivos para la sociedad. Los gobiernos
deben tomar conciencia de las consecuencias que han tenido sus acciones previas
y utilizar la información generada en cada ronda del ciclo de las políticas
como un insumo importante para retroalimentar un sistema de mejora continua dentro de su estructura ejecutora.
En los regímenes democráticos, la autoridad
proviene de un proceso electoral, mientras que en los regímenes no democráticos
puede derivar del control de los instrumentos de fuerza en la sociedad, o quizás
simplemente de la tradición. En ambos casos, se considera que la burocracia
pública debe responder a sus jefes políticos nominales y que el ejercicio de la
rendición de cuentas debe ser prevaleciente por parte de los servidores
públicos.
Ademas esta forma de gobernar tendía a depositar la mayor parte de
la capacidad de gobernar en las instituciones centrales del Estado y, por lo
tanto, a tratar de crear el mayor grado posible de gobernabilidad. Las reformas
de la NGP en
general han puesto mayor énfasis en el papel del gerente público en la tarea de
gobernar, con lo que se busca reducir la posición dominante de los políticos.
La rendición de cuentas en el modelo de la NGP depende más del desempeño
y menos de criterios políticos, lo que debilita los fundamentos políticos de la
tarea de gobernar. La gobernanza, como enfoque alternativo para el sector
público y, más específicamente, para la administración pública, representa un
intento por involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y por reducir
los elementos jerárquicos del sistema. En el contexto de la gobernanza, las
redes suelen considerarse un componente central de la capacidad de gobernar.
La idea fundamental es que en torno a
toda área de política existe un conjunto de organizaciones y actores que la
condicionan. Las redes ofrecen un vínculo entre el Estado y la sociedad que es
distinto de las conocidas relaciones corporativistas, puesto que las relaciones
de redes no surgen como respuesta a las demandas del sector público, sino que
se constituyen de manera autónoma y existen en gran medida para escapar del
Estado.
En su apertura a diversos puntos de
vista, las redes pueden variar en el modo en que se vinculan con el Estado y
las políticas públicas. Mientras más estrechos son sus vínculos con el gobierno
más probabilidades tienen de ser efectivas, a largo plazo, en la obtención de
los resultados deseables.
Tener vínculos con el Estado puede implicar que las
redes pierdan algo de la autonomía que necesitan para legitimarse y que sean
cooptadas por el sector público. Pero también se perciben los escenarios de una especie de cooptación mutua entre
los actores públicos y privados.
La idea básica es revertir el dominio de los
superiores jerárquicos e incrementar las posibilidades de elección. A diferencia
de la versión de gobierno de la
NGP, la elección que se ejerce es colectiva y política, más que
individual y económica. En cierto sentido, el ciudadano vuelve a ser de nuevo
un ciudadano, más que un cliente.
El ciudadano puede participar con el gobierno
como individuo o como miembro de un grupo que, a su vez, está organizado en
red, pero existe una interacción del Estado y la sociedad con características
del gobierno convencional y jerárquico.
La gobernanza para la administración del
sector público y las políticas públicas es aún más descentralizada que el de la NGP. La gobernanza como
modelo para el sector público y para la Administración Pública plantea algunos retos
fundamentales a las formas tradicionales de gobierno y a la NGP. Representa un
intento por sobrepasar las jerarquías y el control de arriba-abajo dentro del
propio sector público, y entre éste y la sociedad.
El concepto de gobernanza en
la administración pública, como modelo para conducir los destinos de los Estados
y de las sociedades, es que constituye un medio para elevar el contenido democrático
de dicha conducción.
El modelo de la gobernanza en primer
lugar, tienden a desplazar el locus de la participación ciudadana del
lado del insumo al lado del producto o resultado del sistema político. Desde la
perspectiva de la NGP,
los gobiernos obtienen su legitimidad casi por completo de los resultados que
ofrecen a sus clientes.
En la gobernanza, en cambio, la legitimación
depende de un elemento más democrático y político, pero tal legitimación
política no fluye a través de los partidos políticos y las legislaturas
electas, sino que deriva de las relaciones ciudadanas más directas con el
gobierno y, en general con toda la estructura administrativa de las burocracias
gubernamentales.
LECTURAS RECOMENDADAS:
Peters, Guy. 2005. “Gobernanza y
burocracia pública: ¿Nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”.
Revista Foro Internacional. El Colegio de México: Vol. XLV, Núm. 4.
Guttman, Dan 2004. “De gobierno a
gobernanza: la nueva ideología de la rendición de cuentas, sus conflictos, sus
defectos y sus características”, en Revista Gestión y Política Pública, México,
Centro de Investigación y Docencia Económicas, Vol XIII, Número 1, primer
semestre de 2004, pp. 5-40.
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