¿QUÉ ES GESTIÓN PÚBLICA? Premisas y dilemas en el proceso de gobierno.

Gestión Pública

Características de la Gestión Pública 

La gestión pública tiene su origen en los procesos de reformas de la Administración Pública que iniciaron bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente y efectivo para las demandas de una sociedad cambiante, por la cual, se entró en una fase de intensa recomposición organizacional e ideológica.D

Después de los procesos de privatización, que se llevaron a cabo sin un marco metodológico y de diagnóstico claro sobre los efectos negativos que este proceso podría generar si no se efectuaba correctamente, dio como resultado que la capacidad del Estado y la gobernabilidad de los Gobiernos, tuvieran que actuar reformulándose, por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a los problemas públicos.

El marco general en el que se guían estas reformas, adquirieron una gran homogeneidad en todo el mundo. La reforma gerencialista se guía por la dinámica de transformación y de consolidación de las capacidades gubernamentales. Así que esta reforma gerencialista se denominó como Nueva Gerencia Pública o “New Public Management”. Como parte de la Nueva Gerencia Pública, las propuestas de reconfiguración del sector público se orientaron a generar gobiernos que sustentaran su trabajo en términos de resultados obtenidos y de impactos reales observados, todo con el apoyo de diversos organismos internacionales.

Sin embargo, hay países que no se han quedado solamente en reformas administrativas y organizacionales a un corto plazo, sino que han impulsado, la reforma de una serie de proyectos con la finalidad de transformar mecanismos de acción de cualquier gobierno, como la presupuestación. En donde los procesos de presupuestación van apareciendo como un elemento indispensable de las reformas administrativas cuando se quiere dirigir a los gobiernos a actuar con base en la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos.

Por consiguiente, diversos gobiernos han considerado como pieza sustantiva de la reforma integral de la Administración Pública, la transformación del proceso presupuestal, orientado al control de los gastos y a la búsqueda sistemática de resultados específicos. Estos principios defienden la propuesta, de la reforma al proceso presupuestal, lo que incluye a su vez los incentivos y lógicas del comportamiento de los agentes públicos que también se deben transformar; este es el presupuesto y su proceso, que es como una guía que los funcionarios públicos, tienen para relacionarse entre sí y con los ciudadanos, lo que la convierte en una dinámica de construcción del presupuesto que se definen bajo las reglas mínimas de control y desempeño de las agencias gubernamentales.

Para transitar a un presupuesto que controla el gasto y vigilar su aplicación en espacios rígidos de definición programática a un presupuesto dirigido a resultados medibles y observables por la ciudadanía, parecen ser factores clave del éxito de una reforma del sector público. Además, de aquí se desprende otro concepto importante respecto a las reformas con el tema de rendición de cuentas. Sin embargo, la reforma tiene como base una sólida definición conceptual, legal e institucional, y muchas de estas limitaciones se ven reducidas. 

De esta forma, se piensa en presupuesto dirigido a resultados, con reglas de interacción claras entre los que controlan el gasto, y no sólo asegura que exista una línea clara de secuenciación entre gastos y resultados, sino que además permite definir los mecanismos con los cuales las agencias gubernamentales van adquiriendo autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental en general.

Pero las reformas y los presupuestos orientados a resultados llevan a una consecuencia que se refleja en el incremento de la acción en la autonomía operativa de los agentes y las organizaciones gubernamentales. Esta autonomía incrementa la posibilidad a que los problemas sociales, actúen de manera informada y comprometida en su solución. Pero sin un control se desbocaría el desorden y la incongruencia en la Administración Pública que sería una consecuencia en las reformas.

La reforma institucional, y las reformas al marco legal y el papel que juega el servicio civil de carrera en la instrumentación de la reforma son un punto primordial, que identifican algunos puntos de incertidumbre que presentan las diferentes reformas. Toda transformación implica cambios en el sistema de administración financiera, el empleo de la planeación estratégica, y la implantación en todas las dependencias y entidades de la Administración Pública de una Nueva Estructura y de un Sistema de Evaluación a través de indicadores.

Otro punto fundamental es la mejora en la eficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del sector público, por lo que se pretende transformar a la Administración Pública en una organización eficaz, eficiente y con una profunda cultura de servicio. En términos generales la modernización administrativa se puede comprender en dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios.

Una de las vertientes de esta modernización administrativa es la modificación de los mecanismos para formular y ejercer el gasto, para evitar la fragmentación del sistema presupuestario desde la planeación hasta la evaluación. Las deficiencias administrativas se encontraban en la elaboración del presupuesto, se reflejaban en la insuficiente información para controlar la orientación e impacto en la política de gasto, la concentración de la negociación presupuestaria en la adquisición de insumos y la falta de relación entre el contenido programático y el ejercicio del gasto, lo cual no permite identificar resultados en los programas, evaluando solo el cumplimiento de las normas más que en la obtención de resultados.

Por ello es necesaria, la consolidación de la implantación de una nueva estructura programática y la promoción de la evaluación del desempeño como procedimiento para dar continuidad y cumplimiento a los objetivos de las dependencias y entidades. Esto implica un cambio cultural en las etapas del proceso presupuestario y de esta forma la nueva estructura se convierte en un conjunto de categorías y elementos programáticos que buscan dar orden y dirección al gasto público en su clasificación funcional.

La acción gubernamental a su vez clasifica el gasto en funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales y proyectos. Así se pretende proporcionar la información para medir los resultados logrados con los recursos públicos. creando un sistema de planeación, programación y presupuestación ágil, transparente y útil, que permita al sector público federal elevar el valor agregado de los recursos fiscales, así como transformar el sistema presupuestario para que se convierta en una herramienta orientada a los resultados.

Los objetivos de la gestión pública son fortalecer un cambio en la gestión gubernamental, encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de los usuarios en lugar del desarrollo de actividades, así como analizar el desempeño de las dependencias y entidades, sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma se otorga elementos de apoyo, para promover la credibilidad del gobierno, mejorar la asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar programas que requieran estudios para justificar su existencia.

Este sistema supone una integración de distintos componentes, como auditorías al sistema, encuestas a la población, incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y la construcción de indicadores, además de un presupuesto orientado a resultados medibles y compromisos tangibles, se busca una compleja transición en la burocracia gubernamental.

La definición de indicadores de desempeño no sólo es una actividad académica compleja, sino que es políticamente delicada sobre todo por el marco legal y normativo ya que, no sólo se define que el presupuesto será desarrollado a través de una lógica formal de medición de resultados y de desempeño, sino que, existen leyes o marcos normativos que inducen ciertos comportamientos, con miras a obtener mayor eficiencia a través de un proceso de autonomización de las organizaciones públicas.

Con ello, se busca inducir valores en el comportamiento de los actores gubernamentales dentro de los paramentos de la eficiencia, innovación, cuidado de los costos y resultados; su vez, también se generan mecanismos legales o institucionales para que los valores se conviertan en comportamientos normales para la burocracia; y al mismo tiempo generan el marco general de las reglas del juego para evitar falta de congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos. Con todo esto se le otorga mayor autonomía a las organizaciones gubernamentales con el fin de que verdaderamente puedan comprometerse a obtener resultados.

El marco legal y normativo debe ser implementado e institucionalizado. Generando nuevos comportamientos, buscando siempre que los espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las agencias controladoras. A partir de un proceso en donde los organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme los resultados. Por ello, el papel ideal de las agencias controladoras tiende a ser el de reproducir reglas generales, simples, transparentes y precisas, adaptables a las circunstancias un marco aceptable en la gestión de cada organismo gubernamental.

Las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy claras, en que el incremento en la eficiencia viene ligado a un incremento en la flexibilidad en el manejo de la organización, por su contexto, por sus funcionarios públicos con mayores márgenes de acción y con incentivos a la innovación, encontrarán cada vez mejores caminos de resolver los problemas públicos o de satisfacer las demandas de la sociedad. Por ello se pone gran énfasis en los resultados y el desempeño de las organizaciones gubernamentales y sus metas y objetivos, lo que permite que la gestión particular, sea más libre.

Las reformas presupuestales dirigidas a resultados buscan generar espacios para la eficiencia del sector público a través de la autonomización de los organismos gubernamentales. Esto se debe a que las organizaciones deben enfrentan su contexto con incentivos adecuados, y generarán mejores acciones para resolver los problemas. Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar el marco institucional y político en el que se mueven, pues son estrategias de choque que buscan romper inercias burocráticas.

Sin la generación de nuevas reglas y nuevos comportamientos, este tipo de reformas son impensables. La búsqueda del equilibrio entre el uso de los instrumentos propios y la generación de espacios flexibles para la negociación, el diálogo y la capacitación son una constante práctica indispensables para estas reformas tan radicales.

La reforma es un proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos, sino también de valores. no hay una seguridad de que por sí mismos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan incuestionados. Así que la contradicción entre organismos gubernamentales autónomos y la congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las principales paradojas de las reformas. 

Por un lado, se requiere de flexibilidad, de manejo innovador y atención particular a los contextos específicos de cada organismo como requisito para asegurar verdadera eficiencia en el sector público, pero por el otro se requiere de cuidar el uso de los recursos públicos, por parte de los objetivos políticos generales del gobierno y del sistema político.

Lecturas Recomendadas

Lynn, Lawrence E. Jr. 2004. “Reforma a la gestión pública: tendencias y perspectivas”. Teoría administrativa del Estado. Textos Universitarios en Ciencias Sociales. México: Oxford University Press.

Arellano Gault, David. 2004. “Gestión Pública: Fuentes analíticas, críticas pertinentes y advertencias sobre su uso”, en Omar Guerrero, Gerencia Pública: Una aproximación plural. México: FCPyS/UNAM.

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ESTRUCTURAS BUROCRÁTICAS. Funcionamiento y operación (Morten Egenberg)

Funcionamiento Burocrático

Burocracia Organizacional

El análisis de Egenberg se enfoca en la relación entre la estructura burocrática y el comportamiento de decisión dentro de un aparato de gobierno, en el cual, el sistema organizacional y estructural de una burocracia gubernamental interviene en el proceso de la política para dar forma a sus productos. El tema de la coordinación, la toma de decisiones y la ejecución en sus respectivas agencias gubernamentales concierne a la dicotomía que desarrolla Herbert Simón en su análisis del comportamiento Administrativo.

Este análisis se basa en gran medida en la noción de racionalidad limitada, que determina límites estrictos a las competencias cognitivas de la mente y capacidades ejecutorias de los miembros integradores. De esta forma, Egenberg denota que la información que se obtiene del medio ambiente puede ser utilizada por los individuos, pero sólo en una faceta en cuestión. 

Por un lado, los políticos basan sus decisiones en condiciones muy simplificadas del mundo. Una organización desde un cierto punto de vista pone de relieve el papel de una decisión en el contexto de la organización fabricante, prestando atención a la estructura de una organización, tanto en el lugar como en el grado de institucionalización. De esta manera las organizaciones e instituciones pueden afectar a las estrategias de los actores individuales.

Sin embargo, los intereses y objetivos, son moldeados por las organizaciones como por las instituciones, que son capaces de dotar a los actores individuales con objetivos e intereses propios, dado que la preferencia y la formación de la identidad son aspectos vitales de la política, por lo que, el estudio de la política y la administración no puede depender de como se abordan y de no adaptarse a estos fenómenos sociales. De esta manera, la perspectiva organizacional de una estructura organizativa se identifica como una estructura normativa compuesta por reglas y roles que determinan, lo que se espera que se haga y como debe de hacerse.

La estructura orienta los términos generales, los intereses y objetivos que se van a llevar a cabo, así como las consideraciones y alternativas. Estos criterios de relevancia son incorporados en las expectativas de rol orientados a los procesos de búsqueda de información. Por lo tanto, las estructuras normativas forjan redes de información para el desarrollo de órdenes, de alternativas y aprendizaje. Así, la estructura nunca podría ser neutral, siempre representa una movilización característica en la preparación de la acción, entonces se puede entender como una obligación moral. 

Las organizaciones son identificadas como sistemas de incentivos que forman miembros en niveles inferiores de su potencial, lo que induce a adoptar de forma autónoma las expectativas de conducta y códigos de conducta. Los administradores pueden aplicar premios y castigos con el fin de lograr la obediencia. El control social debe hacer conductas desviadas, ya que, estos mecanismos no implican que los miembros de la organización renuncien a sus intereses privados a partir del momento al que entran en una organización, sin embargo, Incluso los mecanismos fallan y los participantes no podrían defender y poner en práctica sus verdaderos intereses de una manera significativa y coherente en la mayoría de las áreas temáticas. 

Egenberg habla de la especialización horizontal, y expresa la forma en diferentes temas y áreas política en forma jerárquica. Sin embargo, en una jerarquía, la separación de los problemas en los niveles inferiores significa que está debe concentrarme en una coordinación y responsabilidad que se mueva hacia arriba. Las organizaciones basadas en un principio de finalidad, fomentan horizontes sectoriales entre los tomadores de decisiones y la política en todas las unidades y sectores.

Esta estructura expresar si la coordinación es jerárquica o colegiada. En el caso de la coordinación Colegiada esta va dirigida a las decisiones que llegar través de discusiones, negociación o votación. De esta manera se da paso a la demografía que se refiere a la composición de los atributos básicos tales como la edad, el sexo, la etnia, la educación y la antigüedad. Estos factores tienen un impacto en la decisión de comportamiento, las cuales se reflejan como una variedad de experiencias de socialización. 

La socialización por lo general significa valores, normas y las expectativas del rol. Una organización socializada se identifica fuertemente con una organización en particular, y se supone que defiende sus intereses en el sentido de que estos intereses se da por sentados y legitimados. Otro punto importante es sobre las características de ubicación y el espacio físico donde segrega personas y conceptos asociados, el papel de los roles organizacionales y las identidades.

La distancia física entre el gobierno y los espacios físicos de trabajo, afectan a los patrones de contacto y la coordinación de la conducta organizacional, al igual que a la organización estructural, la cual crea límites en las que se centran las decisiones, la atención y ayuda frente a una realidad. De aquí que Egenberg denote que “todas las instituciones son organizaciones, pero no todas las organizaciones son instituciones.” La institucionalización es una dimensión de organizaciones que añade características importantes, esto significa que, están creciendo organizaciones cada vez más complejas respecto a sus normas y prácticas.

Para las personas que participar directamente en una organización puede adquirir un valor institucional, sin embargo, en los ojos de la comunidad en general la organización puede ser prescindible sin ningún valor extra hacia su persona. A su vez, en una organización, no siempre se tiene que depender de mecanismos externos de control de premios y castigos.

Por su lado, las instituciones tienen posibilidades de reformas y reorganización, de esta forma, las instituciones son más complejas que las organizaciones, y cambia la estructura organizativa de una institución. Por otro lado, la política hacer frente a los aspectos de la administración en su aparato, su estructura, el personal, composición, estructura física y la ubicación, lo cual es la capacidad de formulación de políticas administrativas. 

Para Egenberg lo importante es entender la relación entre la estructura organizacional y el comportamiento real de la decisión de los funcionarios. La centralización en el comportamiento y en las descripciones estructurales, deja fuera varios factores que influyen en el proceso conjuntivo de la organización administrativa. El comportamiento, las consecuencias políticas, las dimensiones de la estructura organizativa, la especialización horizontal y vertical con el factor colegial son suficientemente definibles teóricamente, así como operacionalmente, y al mismo tiempo, son suficientemente abstractas para permitir que las observaciones empíricas sean transferidas al punto de ser cuasi-naturales. 

Lectura Recomendada 

Egenberg, Morten. 2003. “How organizational structure matters: an organizational perspective”, en Guy Peters, Handbook of Public Administration.

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La ciencia de la Administración Pública de los Estados Unidos de América. (Aparatos administrativos).

Administración de Estados Unidos de América 

Según Wilson la visión que tienen los Estados Unidos respecto a su Administración Pública, es que está se encuentra orientada hacia el Gobierno, esto se llega a catalogar como un aspecto visible de la estructura gubernamental, así mismo, considera a la administración como una rama de la ciencia del gobierno. El gobierno a su vez opera imperativamente y obliga a los hombres a tomar una determinación sin pensar en sus expectativas. 

La culminación de las tareas administrativas tiene todo un procedimiento de construcción e implementación, durante este tratamiento se tiene que ser cauteloso, sistemático y se debía ajustar a los estándares de las políticas aprobadas, siempre tomando en consideración la ciencia de la administración estable con forme a sus posibilidades.

Wilson se enfoca al poder del gobierno, en donde el gobierno se caracteriza por tener múltiples jefes, Wilson realiza un contraste entre el estudio de la administración pasada y el actual en donde, antes las mayorías sobrellevaban al gobierno, y ahora solo lo conducen. Además, antes el gobierno seguía los caprichos de una corte, y ahora debe seguir los puntos de vista de una nación dando un énfasis en las trasformaciones que ha sufrido el aparato administrativo de los Estados Unidos. 

Dentro de los diferentes puntos de vista, se despliega una visión hacia nuevas concepciones del deber del Estado, de tal forma que, al mismo tiempo las funciones del gobierno se vuelven cada día más complejas y difíciles; por lo tanto, la administración trabaja proponiendo nuevas iniciativas. 

La idea del Estado, por consiguiente, también sufren cambios de gran notoriedad ya que la idea del Estado está estrechamente ligada a la conciencia de la administración.

Por ello, debe existir una ciencia de la administración que procure enderezar los caminos del gobierno, para hacer sus negocios menos informales, para reforzar y purificar su organización y coronar sus deberes con gran responsabilidad.

Esta es una de las razones por las qué existe esa ciencia en el aparato administrativo de Estados Unidos. Wilson menciona que la administración debe ser adaptada, pero no a un simple Estado compacto, sino a un Estado complejo y diverso, hecho a la medida de unas formas de gobierno sumamente descentralizada, con toques norteamericanos en las características del lenguaje, pensamiento, principios y objetivos. 

Por estas características, es como Estados Unidos han tenido ventaja sobre los países de Europa en cuanto a la facilidad y salud en el desarrollo constitucional, ya que están preparados con un mayor conocimiento administrativo, con estos argumentos es como defiende la fuerte ventaja que tienen comparado con las naciones trasatlánticas.

Wilson expone un contraste de cierta familiaridad con Inglaterra en donde resalta a la historia política inglesa y norteamericana como una historia no de desarrollo administrativo, sino de visión legislativa; no de progreso en organización gubernamental, sino de adelanto en hacer leyes y crítica política. Por consiguiente, Wilson denota la época en la que el estudio y la creación administrativa son imperativamente necesarios para el bienestar del gobierno de los Estados Unidos de América.

Wilson precisa que la administración estadounidense ha logrado por completo el gobierno popular, y ha hecho posible la tarea de organizar un gobierno con múltiples complicaciones. Para dar un siguiente paso interactuando con la opinión pública; un soberano individual “el gobernante” adoptará un plan simple y lo llevará directamente a la práctica; tendrá una sola opinión y le dará cuerpo a esa opinión al través de una orden. Pero el otro soberano, "el pueblo", tendrá una variedad de opiniones diferentes que retroalimentan las acciones del gobierno.

Donde quiera que la atención de la opinión pública sea en un primer punto de gobierno, la reforma práctica debe ser lenta; toda reforma debe estar llena de compromisos. En la medida en que la opinión pública exista, debe de estar presente el gobierno.

Para conocer la mentalidad pública de este país, uno debe conocer la mentalidad, no sólo de los estadounidenses, sino también de irlandeses, alemanes y afroamericanos ya que hablamos de un país multicultural desde su conformación. 

En este sentido, las circunstancias administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política se establece en las tareas de la administración. La política es la competencia especial del hombre dentro del Estado, de este modo la política no puede hacer nada sin la ayuda de la Administración, sin embargo, la administración no es solo política.

La distinción entre cuestiones constitucionales y cuestiones administrativas, tienen ajustes de gobierno que son esenciales para el principio constitucional y a aquellos que son meramente instrumentales para las cambiantes metas y objetivos que se plantee el sistema gubernamental.

Una gran parte de la administración pasa desapercibida para la mayoría del mundo, confundiéndose con la "dirección" política y con el principio constitucional. La libertad no puede vivir separada del principio constitucional; ninguna administración por perfectos y liberales que sean sus métodos, puede dar a los hombres más que una pequeña falsa libertad, si se basa en principios de los gobiernos no liberales.

La administración pública es la ejecución detallada y sistemática del derecho público. Los planes generales de acción gubernamental no son puramente administrativos, más bien la ejecución detallada de dichos planes es administrativa.

Por tanto, las constituciones se preocupan únicamente de aquellas instrumentaciones de gobierno que existen para controlar la ley general. La constitución federal de Estados Unidos de América observa este principio al hablar del Presidente de la Unión, quien tiene que compartir las funciones legislativas de gobierno y de la política; y de los jueces de la más alta jurisdicción que tienen que interpretar y guardar los principios de la ley y no únicamente darles forma.

La confianza es fuerza en todas las relaciones de la vida; el trabajo del administrador ha de dar a la administración condiciones sin ambigüedades por cuanto a la responsabilidad, que debe infundir confianza con la sociedad. Los poderes amplios y discreción sin límites, son condiciones indispensables para la responsabilidad. Entramos en un campo que es todavía un problema mayor: la relación entre opinión pública y administración.

Para organizar la administración el peor peligro no es perder libertad, sino el peligro de no ser capaces de separar lo esencial de la libertad. Existe un movimiento admirable hacia una educación política universal en este país. La administración en los Estados Unidos debe ser sensitiva a la opinión pública en todos sus puntos. De igual forma tienen un cuerpo de funcionarios cuidadosamente entrenados, sirviendo con buen comportamiento y cultura de la legalidad.

El sistema ideal de los estadounidenses desde la perspectiva de Wilson es un servicio civil culto y autosuficiente para actuar con sentido común y vigor, sin embargo, también debe estar íntimamente relacionado con el pensamiento del pueblo, al través de las elecciones y del continuo consejo público, para que no se conciban aspectos negativos como la arbitrariedad o al espíritu de clases fuera de lugar.

Estados unidos es un pueblo práctico, tan apto, tan acostumbrados a el auto-gobierno por siglos de ejercicios experimentales, Estados unidos no se enfoca tanto en el arte de gobernar: sino que solo se concentra en saber gobernar y hacer gobierno.

Wilson menciona que los estadounidenses nunca podrán aprender de sus debilidades o virtudes. Están demasiado acostumbrados a la apariencia y al procedimiento de su propio sistema, para poder ver su verdadera significación. La administración en los Estados Unidos, debe de ser de principios que tomen a la política democrática muy en serio, y para ajustarse al hábito norteamericano, todas las teorías generales deben quedar en un segundo plano.

Lectura recomendada

Wilson, Woodrow, (1887) El estudio de la administración pública, Political Science Quarterly, Vol. II No. 2.

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