Administración Pública y Burocracia
Introducción:
Resulta emocionante redescubrir un gran
paradigma que suele tener múltiples interpretaciones y distintos puntos de
vista, en un esquema que resulta ser un fenómeno minuciosamente configurado por
cientos de caracteres que lo integran, por lo que este análisis es destacable
en medida a las condiciones contemporáneas y sobre el rubro del estudio y
comprensión del funcionamiento de la Administración Pública.
Para ello es
importante que se entienda su conformación y características, que si bien son
distintivas desde cada sistema político, en su estudio es posible construir una
forma de aproximación a su estructura y formas de organización. Esta idea
integral sobre el estudio de la administración pública, se vislumbra desde sus
dimensiones operativas, la cual puede ser entendida a raíz del desarrollo de
nuestras sociedades.
En ese sentido, la Administración Pública
no es un espacio, ni un objeto, por que si bien se encuentra conformado por
individuos y organizaciones, este puede
ponderarse por sus acciones desde los marcos operativos y normativos que lo regulan,
haciéndose un fenómeno social complejo cuyas raíces se dimensionan a la par de
lo que llamamos Estado moderno. Este instrumento del ejercicio del poder político
tiene en su estructura el sujeto de una doble significación: (desde el gobierno
y desde la sociedad). Algo que nos demanda a distinguir su funcionamiento, como
organización y dentro de sus formas de relación con la sociedad desde su
dimensión.
Por lo que lejos de ser un fin que
podríamos evaluar en sí mismo; el funcionamiento de la Administración Pública de
los Gobiernos se pondera en relación con sus capacidades de respuesta frente a
múltiples demandas de distintas organizaciones formales e informales. Esto resulta
ser un elemento ajeno a su determinación y forma parte de las transformaciones
del entorno político, y de organización social. Así, el estudio contemporáneo
de la Administración Pública requiere de un doble esfuerzo para conocer los
rudimentos de su funcionamiento y operación, para logar dominar los
conocimientos que le dan significado a las acciones que de ellos se desprenden.
Análisis
del concepto:
Este fenómeno social y político
denominado Administración Pública puede o debe observarse desde una perspectiva
que busque trascender su sentido empírico y funcional para tratar de entender
los alcances de su acción, de las interpretaciones de sus resultados, de las
consideraciones sobre su impacto, de la búsqueda por transformarse y de la
dirección de su organización. Por lo que requiere de habilidades y de capacidades
de análisis que busquen distinguir a quien sólo ejerce la burocracia, de quien
busca comprender su funcionamiento desde su estudio. Esto otorga un sentido a
este análisis, como un marco de posibilidades que ofrece múltiples formas
interpretativas sobre un mismo objeto, que esta asociada a elementos
funcionales, organizacionales, sociales, económicos, y políticos.
El rol actual de la Administración
Pública en el ejercicio del Gobierno y el papel que responde desde la
perspectiva del poder político en el Estado moderno es algo sumamente
importante observándolo como un fenómeno que en sus raíces se encuentran a la
par de la organización política de la sociedad, que también lo conducen a formas
de organización que lo limitan, dimensionan y transforman, ideándose así, un
nuevo reto en su estudio que radicaría en comprender su funcionamiento y ser
capaz de entender los motivos y condiciones de su transformación.
La
Burocracia como modelo de dominación y forma de organización.
La
Burocracia toma un rol importante en el juego estratégico de la Administración
Pública, ya que la burocracia se presenta como un punto firme y contundente en
la elaboración y construcción de las dimensiones de la Administración Publica;
de esta manera la burocracia involucrada en un Estado esta también instaurada
en instituciones, organizaciones y poderes políticos, lo que a la par termina
ejerciendo un marco institucional, que contiene un poder infraestructural lo
que lo lleva a una organización burocratizada que se desempeña en una
organización mediante formas de dominación en un dilema dual de gobernantes y
gobernados.
Así que en un primer término la Burocracia actúa como
una forma de organización la cual es un
referente central para entender la estructura y operación de los sistemas
administrativos. Lo que nos lleva a observar dimensiones mas especificas sobre
la burocracia, las organizaciones y su ejercicio en el gobierno. De tal forma que la contemplación de la idea
de organización burocrática esta enfocada desde una perspectiva funcional y de
sistemas que le permite reconocer directrices básicas de su funcionamiento como
las implicaciones administrativas de la toma de decisiones, los límites
intrínsecos de su accionar y la importancia de entender la conformación de su
estructura (Con antecedentes en administración científica). Estas condiciones
formales de operación nos muestran un acercamiento a la dimensión de los
problemas y de las distintas formas de respuesta.
Así
la Administración Pública, se convierte en el principal punto de contacto entre
el Estado y la sociedad que trae consigo consecuencias importantes para el
gobierno burocrático, entre las que destacan la aplicación de las leyes por
medio de la administración pública, lo que le da una significado directo para
los ciudadanos, y el segundo termino impacta en los niveles de interacción cara
a cara entre la figura del gobierno y su representación hacia los ciudadanos, de
esta forma la burocracia es importante sobre todo en la creación de una imagen
de gobierno en la mente popular, lo que permite que “los ciudadanos reporten
que la mayoría de sus interacciones con el gobierno son positivas.”1
Por
lo que la inclusión de los actores sociales en la prestación de servicios de la
burocracia aumenta la capacidad para llegar a focalizar un objetivo. La
sociedad centrada en la Administración Pública representa a una burocracia pública
con un objetivo potencial para un grupo político. Un panorama sobre la
burocracia, seria en donde esta se encuentra presente en toda administración
pública del Estado. De esta manera la Administración y el Estado convergen
dentro de un instrumento de dominación que es exclusiva de a las clases
dominantes, (teoría de la dominación) la cual se dividen según Max Weber en
tres tipos que corresponde a la carismática (despersonalizado), la tradicional
(descentralizado) y la legal (conocimiento profesional), de esta manera se
puede esbozar un análisis especifico dentro del ámbito del tipo ideal de la burocracia
de Weber, quien comprende al poder como “la posibilidad de imponer la voluntad
de una persona sobre el comportamiento de otras”2, tendiendo a la relación entre
el gobernante (quien cree tener derecho) y el gobernado (quien cree tener
obligación).
Siguiendo
esta misma línea sobre el tipo ideal de la burocracia esta se caracteriza por
ser una construcción conceptual realizada a partir de elementos empíricos, que
se agrupan lógicamente en una forma precisa y consistente. Donde se tiende a
cumplir con ciertas características como lo son: un alto grado de
especialización, una estructura jerárquica de autoridad, con áreas de
competencia y responsabilidad bien delimitadas, un reclutamiento del personal
basado en la capacidad y conocimiento técnico (administración científica
estructurada); por lo que la administración burocrática se fundamenta
básicamente dentro del ejercicio del control, lo que la hace específicamente
racional.
De
este modo “no solo la Administración Publica, se ha burocratizado sino que
gradualmente también lo han hecho todas las instituciones sociales”3. Esta transición dio paso a que
las instituciones fueran cada vez más reguladas por reglas racionales e impersonales
dirigidas solo a conseguir una máxima de eficiencia. Por lo que la jerarquía
horizontal podría concebirse como uno de los criterios más importantes para medir
el grado de burocratización de una organización.
Así
este instrumento conceptual contribuye a la mejor comprensión de los fenómenos
sociales mediante la observación de la discrepancia entre la forma ideal y su
estado real concreto. Por lo tanto el tipo ideal de burocracia contiene
elementos empíricos inducidos por ciertas características presentes en organizaciones
concretas, que se desprenden de la racionalidad predicada como característica
básica del tipo ideal. Por esta razón la burocracia se hace sinónimo de
racionalidad, por lo que una organización será racional cuando funcione con los
medios más adecuados para la consecución de sus objetivos. Así que la
racionalidad funcional se alcanza con la elaboración de un conjunto de normas
que encauzan el comportamiento organizacional con el fin de alcanzar el máximo
de eficiencia. Por lo que el tipo ideal de Burocracia simplemente fue
construido con el fin de facilitar el análisis histórico comparativo de los
sistemas administrativos.
Aspectos que explican el
agotamiento del modelo burocrático
Partiendo
del punto de que la Administración Pública es una explicación del interés
colectivo y su legitimidad depende de cierto grado de su capacidad para
desempeñar un papel en la consecución de los intereses. Podemos continuar
diciendo que de este modo el papel de la administración pública esta bajo un
constante ataque en donde los políticos contemporáneos ya desconfían de la
participación de los burócratas tendiendo a encontrar nuevas válvulas de
escape. Por consiguiente el único modo
de formular críticas válidas al concepto de burocracia de Weber consiste en
considerar a éste paradigma como un tipo
ideal y analizarlo a este nivel.
Uno
de estos hechos es que una organización que sea racional como lo es la
burocracia no implica que sus miembros actúen racionalmente, por que cuanto más burocrática y racional resulta una
organización, más se reducen sus miembros a simples piezas de un mecanismo. Por
lo que el concepto de burocracia no parece adecuado para la investigación
detallada y empírica de organizaciones concretas ya que esta construcción se
deriva y se rige por leyes sobre la Administración Publica y su forma de
organización teniendo en concepción al sistema político y al sistema
administrativo, en donde la burocracia aparece como el seguimiento para
solucionar demandas de la sociedad; bajo estas característica la posibilidad de
una burocracia no gubernamental parece imposible las características otorgadas
a una burocracia siempre implican el dominio de un orden gubernamental, las
cuales ya están preestablecidas con estos parámetros.
Otro
aspecto destacado sobre la labor burocrática se concentra en las
características que básicamente contienen implícitos en conceptos de gran
importancia como la legalidad, la racionalidad, la autoridad, la
especialización, la eficiencia y eficacia. De este modo, se hallan presentes en
una organización sumamente concreta con muchos obstáculos, que podrían producir
fricciones y, como consecuencia, también un cierto grado de ineficiencia, ya
que por un lado, “la burocracia ha sido visto como un Leviatán, una institución
monolítica sin restricciones de los controles políticos y balances, y que
poseen un apetito insaciable por el poder”4 y por otro lado, “la burocracia
también es visto como un bufón de la corte, una floja colección de los
organismos que carecen de ideas, de coordinación y de sentido común.”5 Igualmente, existe una distinción entre
hablar de la burocracia como una entidad dosificada comportada como un monolito
con un conjunto unificado de instituciones y de valores tradicionales; por lo
que hablar de la burocracia, simplemente es referirse a los organismos
administrativos que hacen administración para el ejecutivo político (un hombre
detrás de un escritorio).
El
papel activo de la Burocracia en el Gobierno se ha hecho de forma constante, y
las motivaciones de burócratas no son necesariamente encaminadas por el
servicio público y el interés publico. Retomando un poco las ideas de Weber, el
enfoque de la política burocrática ha sido bastante grave en particular con su
relación respecto a las características del Estado, centradas en los supuestos
en un mundo interdependiente, que carecen de una comprensión de la política de
la burocracia como un potencial órgano de gobierno. La debilidad de lo político
en las instituciones del gobierno y los gobiernos democráticos han aparecido
encabezados por la pendiente resbaladiza de la sobrecarga y la crisis. De esa
forma los problemas del Gobierno son indicativos de un rechazo más general con
una gran organización en la sociedad.
Sin
embargo, las deficiencias de la burocracia pueden ser tan grandes como las de
las instituciones políticas. La burocracia es comúnmente vista como la falta de
dirección dentro de la política. Si los políticos tienen ideas, impide su
aplicación, y los funcionarios públicos no lo hacen y no tienen ideas para
poner en práctica. En otras palabras el gobierno se paraliza y es ineficaz. Otro
punto de relevancia es la falta de liderazgo que supuestamente se asedia
tradicional en instituciones de gobierno, en donde los líderes tienen la gestión
de los gobiernos, de este modo la burocracia no es capaz de proporcionar la
orientación necesaria.
Otras deficiencias se encontraban en la elaboración del presupuesto,
que se reflejaban en la insuficiente información para controlar la orientación
e impacto en la política de gasto; y la concentración de la negociación
presupuestaria en la adquisición de insumos por la falta de relación entre el
contenido programático y el ejercicio del gasto, lo cual no permite identificar
resultados de programas y la evaluación del cumplimiento de las normas. (No hay
una administración conjunta), (“gestión por redes”).
Así
que las burocracias y los burócratas están cada vez menos interconectados a
través de membresías organizacionales y profesionales.
De esta manera su utilización sólo puede acarrear confusión y es por esto
que el término de la burocracia con su énfasis extremista, solo es útil para
comparaciones históricas, más que para emplear propósitos en términos de la
organización. Del mismo modo todas las
reglas, dirigidas a impedir cualquier acción arbitraria, imponen un control y
disciplina rigurosos, las cuales no dejan mucho campo a la discrecionalidad e
iniciativa personales. Por lo que el incremento de la burocracia, va unida a la
disminución de la libertad individual. Así
el término burocracia lleva en sí una connotación valorativa de ineficiencia. Por lo que la caída de la burocracia, se
desencadena en la forma de la elegibilidad y revocación que puede caer en todo
funcionario.
Emergencia de
modelos post-burocráticos
El
patrón que venia siguiendo la burocracia, era evidencia de un fuerte
sentimiento y necesidad de fortalecer la legitimidad de las instituciones del
sector público dando cabida a los distintos semblantes que va adquiriendo la
administración publica en la formación de su caracterización contemporánea. Por
lo que las reformas del sector público, modificaron el papel del administrador
público como gerente y no como un asesor político, alterando los incentivos de
carrera de los altos directivos públicos dando un nuevo giro en la naturaleza
de sus cambios. Así la Administración Pública implementa y comunica las
decisiones políticas a la sociedad, para que los ciudadanos tengan una entrada
más directa en la burocracia pública inmersa en nuevos modelos
post-burocraticos.
Dentro del campo de la gestión política, podemos visualizar que esta
ligada a procesos de reformas a la administración pública las cuales se iniciaron
bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente, efectivo y de
calidad orientado hacia el ciudadano-cliente entrando en una fase de intensa
recomposición. Bajo un marco metodológico y un diagnóstico claro de un proceso,
que se adecuara a la capacidad del Estado y de los gobiernos para un posible
mantenimiento mínimo de gobernabilidad, que se generara bajo una propuesta de
reforma, por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a
los problemas públicos. Así la reforma gerencialista se guía por
la dinámica de transformación y de consolidación de capacidades gubernamentales
dentro de la Nueva
Gerencia Pública. Esta reconfiguración
del sector público está orientada a generar gobiernos que sustenten su
actuación en términos de resultados y de impactos reales observados, con la
finalidad de transformar mecanismos de acción.
Esta convicción por consiguiente esta dirigida a que los gobiernos
actúen con base en la obtención de resultados y no sólo en el control de
recursos y gastos. Así la transformación del proceso presupuestal, esta orientado
al control de los gastos y a la búsqueda sistemática de resultados específicos,
por lo que en base al proceso presupuestal y bajo el paradigma de los
incentivos y lógicas de comportamiento sobre los agentes públicos puede llevar
a que se transformen en gerentes; este es el presupuesto, que obtienen los
funcionarios públicos para relacionarse entre sí y con los ciudadanos para el
fortalecimiento de un servicio mas directo (ciudadano-cliente).
Otra punto sólido es la definición conceptual, sobre la base legal e institucional,
en donde muchas de las limitaciones que se observaban en el sistema burocrático
se ven reducidas en este nuevo esquema. De esta forma se dirige a un
presupuesto de resultados, con reglas de interacción claras entre los que
controlan el gasto, y no sólo asegura que exista una línea clara de
secuenciación entre gastos y resultados, sino que además permite definir los
mecanismos con los cuales las agencias gubernamentales van adquiriendo
autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato
gubernamental en general.
También los presupuestos orientados a resultados llevan a una
consecuencia en el incremento de la acción en la autonomía operativa de los
agentes y las organizaciones gubernamentales. Por lo que esta autonomía
incrementa la posibilidad a que los problemas sociales actúen de manera
informada y comprometida en su solución, de esta forma podemos decir que esta transformación
implica cambios en el sistema de administración financiera, el empleo de la
planeación estratégica, y la implantación en todas las dependencias y entidades
de la administración pública de una Nueva Estructura y de un Sistema de
Evaluación a través de indicadores.
La mejora en la eficiencia, en los mecanismos de medición y evaluación
del desempeño del sector público, transforma a la Administración Pública en una
organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio
integrando un mecanismo guiado por redes. En términos generales la modernización
administrativa comprende dos grandes apartados: el primero incluye una reforma
legal y normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar
la calidad de los bienes y servicios. Una de las vertientes de esta
modernización administrativa es la modificación de los mecanismos para formular
y ejercer el gasto, para así evitar la fragmentación del sistema presupuestario
desde la planeación hasta la evaluación.
Esta nueva estructura se convierte en un conjunto de categorías y
elementos programáticos que buscan dar orden y dirección al gasto público en su
clasificación funcional de la acción gubernamental clasificando el gasto en
funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales,
actividades institucionales y proyectos. De esta manera, se crear un sistema de
planeación, programación y presupuestación ágil, transparente, flexible,
asertivo y útil, que permite al sector público elevar el valor, así como
transformar el sistema presupuestario para que se convierta en una herramienta
orientada a los resultados.
De esta forma los objetivos de la gestión publica son fortalecer un
cambio en la gestión gubernamental encaminado a la obtención de resultados y a
la satisfacción de los usuarios, así como analizar el desempeño de las
dependencias y entidades, sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma
se otorga elementos de apoyo, para promover la credibilidad del Gobierno, mejorar
la asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e
identificar programas que requieran estudios para justificar su existencia.
(Eliminación del monstruo burocrático) Así, este sistema supone una integración
de distintos componentes, como auditorías al sistema, encuestas a la población,
incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y construcción
de indicadores. De esta manera, el planeamiento es generar ciertos
comportamientos con miras a obtener mayor eficiencia a través de un proceso que
podríamos denominar “automatización de las organizaciones públicas”7.
Otra parte fundamental son los valores que se buscan inducir en el
comportamiento de los actores gubernamentales dentro de los paramentos de la
eficiencia, calidad, innovación, cuidado de los costos y resultados; que a su
vez también generan mecanismos legales o institucionales para que los valores
se conviertan en comportamientos normales; y al mismo tiempo generar parámetros
de las “reglas del juego” para evitar la falta de congruencia o de control
mínimo sobre los recursos públicos. De alguna manera es fundamental ver la
complejidad de la función en autonomía y de las organizaciones gubernamentales
con el fin de que puedan comprometerse a obtener resultados.
De esta manera el marco legal y el marco normativo deben ser implementados
e institucionalizados, generando nuevos comportamientos que busquen que los
espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias
gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las agencias
controladoras (redes organizativas). A partir de un proceso que busque que los
organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme los
resultados. Así las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy
claras en el incremento de la eficiencia que viene ligado a un incremento en la
flexibilidad, en el manejo de la organización, abriendo para los funcionarios
públicos mayores márgenes de acción e incentivos a la innovación, encontrando
cada vez mejores caminos de resolver los problemas públicos o de satisfacer las
demandas de la sociedad. Por ello se pone gran énfasis en los resultados y el
desempeño de las organizaciones gubernamentales y el planeamiento de sus
objetivos, lo que permitirá que la gestión, sea más libre y controlada.
Conclusión:
Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de
transformar el marco institucional y político en el que se mueven, para
construir estrategias de choque que buscan romper las inercias burocráticas. Debido
a esto la reforma es un proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos,
sino también de valores, de la misma manera no hay entonces una seguridad de
que por sí mismos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan
incuestionables.
Así que la contradicción entre organismos gubernamentales
autónomos y la congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las
principales paradojas de las reformas. Por un lado se requiere de flexibilidad
y de manejo innovador y atención particular a los contextos específicos de cada
organismo como requisito, para asegurar verdadera eficiencia en el sector
público, pero por el otro se requiere cuidar el uso de los recursos públicos,
de los objetivos políticos generales del gobierno y del sistema.
Así, tanto la gestión pública como la gobernanza
son los dos elementos que nos permiten tocar temas de gran relevancia para el
campo de estudio de la Administración Pública, permitiéndonos reflexionar sobre
la construcción de lo público organizacional, que a su vez nos conduce a pensar
en la ética pública y los valores de la acción política del gobierno, sobre el
institucionalismo y así como lo político y lo práctico de la gestión pública
como articulador de reformas administrativas; hilado de su importancia pendiente
con la democracia como eje toral de la administración frente a la problemática
de la burocratización para finalmente señalarnos los acuerdos internacionales
sobre la gobernanza que las sociedades contemporáneas buscamos para dirigirnos
hacia una forma de gobernarnos en la que sólo se conciba esta acción desde la
consideración de la política como acción conjunta de los individuos en
sociedad.
Bibliografías:
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Oxford University Press.
6. Arellano Gault, David. 2004.
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FCPyS/UNAM.
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10. Guttman, Dan 2004. “De gobierno a gobernanza: la
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