Administración Pública y Burocracia
Introducción:
Resulta emocionante redescubrir un gran paradigma que suele tener múltiples interpretaciones y distintos puntos de vista, en un esquema que resulta ser un fenómeno minuciosamente configurado por cientos de caracteres que lo integran, por lo que este análisis es destacable en medida a las condiciones contemporáneas y sobre el rubro del estudio y comprensión del funcionamiento de la Administración Pública.
Para ello es importante que se entienda su conformación y características, que si bien son distintivas desde cada sistema político, en su estudio es posible construir una forma de aproximación a su estructura y formas de organización. Esta idea integral sobre el estudio de la administración pública, se vislumbra desde sus dimensiones operativas, la cual puede ser entendida a raíz del desarrollo de nuestras sociedades.
En ese sentido, la Administración Pública no es un espacio, ni un objeto, por que si bien se encuentra conformado por individuos y organizaciones, este puede ponderarse por sus acciones desde los marcos operativos y normativos que lo regulan, haciéndose un fenómeno social complejo cuyas raíces se dimensionan a la par de lo que llamamos Estado moderno. Este instrumento del ejercicio del poder político tiene en su estructura el sujeto de una doble significación: (desde el gobierno y desde la sociedad). Algo que nos demanda a distinguir su funcionamiento, como organización y dentro de sus formas de relación con la sociedad desde su dimensión.
Por lo que lejos de ser un fin que podríamos evaluar en sí mismo; el funcionamiento de la Administración Pública de los Gobiernos se pondera en relación con sus capacidades de respuesta frente a múltiples demandas de distintas organizaciones formales e informales. Esto resulta ser un elemento ajeno a su determinación y forma parte de las transformaciones del entorno político, y de organización social. Así, el estudio contemporáneo de la Administración Pública requiere de un doble esfuerzo para conocer los rudimentos de su funcionamiento y operación, para logar dominar los conocimientos que le dan significado a las acciones que de ellos se desprenden.
Análisis del concepto:
Este fenómeno social y político denominado Administración Pública puede o debe observarse desde una perspectiva que busque trascender su sentido empírico y funcional para tratar de entender los alcances de su acción, de las interpretaciones de sus resultados, de las consideraciones sobre su impacto, de la búsqueda por transformarse y de la dirección de su organización. Por lo que requiere de habilidades y de capacidades de análisis que busquen distinguir a quien sólo ejerce la burocracia, de quien busca comprender su funcionamiento desde su estudio. Esto otorga un sentido a este análisis, como un marco de posibilidades que ofrece múltiples formas interpretativas sobre un mismo objeto, que esta asociada a elementos funcionales, organizacionales, sociales, económicos, y políticos.
El rol actual de la Administración Pública en el ejercicio del Gobierno y el papel que responde desde la perspectiva del poder político en el Estado moderno es algo sumamente importante observándolo como un fenómeno que en sus raíces se encuentran a la par de la organización política de la sociedad, que también lo conducen a formas de organización que lo limitan, dimensionan y transforman, ideándose así, un nuevo reto en su estudio que radicaría en comprender su funcionamiento y ser capaz de entender los motivos y condiciones de su transformación.
La Burocracia como modelo de dominación y forma de organización.
La Burocracia toma un rol importante en el juego estratégico de la Administración Pública, ya que la burocracia se presenta como un punto firme y contundente en la elaboración y construcción de las dimensiones de la Administración Publica; de esta manera la burocracia involucrada en un Estado esta también instaurada en instituciones, organizaciones y poderes políticos, lo que a la par termina ejerciendo un marco institucional, que contiene un poder infraestructural lo que lo lleva a una organización burocratizada que se desempeña en una organización mediante formas de dominación en un dilema dual de gobernantes y gobernados.
Así que en un primer término
Así la Administración Pública, se convierte en el principal punto de contacto entre el Estado y la sociedad que trae consigo consecuencias importantes para el gobierno burocrático, entre las que destacan la aplicación de las leyes por medio de la administración pública, lo que le da una significado directo para los ciudadanos, y el segundo termino impacta en los niveles de interacción cara a cara entre la figura del gobierno y su representación hacia los ciudadanos, de esta forma la burocracia es importante sobre todo en la creación de una imagen de gobierno en la mente popular, lo que permite que “los ciudadanos reporten que la mayoría de sus interacciones con el gobierno son positivas.”1
Por lo que la inclusión de los actores sociales en la prestación de servicios de la burocracia aumenta la capacidad para llegar a focalizar un objetivo. La sociedad centrada en la Administración Pública representa a una burocracia pública con un objetivo potencial para un grupo político. Un panorama sobre la burocracia, seria en donde esta se encuentra presente en toda administración pública del Estado. De esta manera la Administración y el Estado convergen dentro de un instrumento de dominación que es exclusiva de a las clases dominantes, (teoría de la dominación) la cual se dividen según Max Weber en tres tipos que corresponde a la carismática (despersonalizado), la tradicional (descentralizado) y la legal (conocimiento profesional), de esta manera se puede esbozar un análisis especifico dentro del ámbito del tipo ideal de la burocracia de Weber, quien comprende al poder como “la posibilidad de imponer la voluntad de una persona sobre el comportamiento de otras”2, tendiendo a la relación entre el gobernante (quien cree tener derecho) y el gobernado (quien cree tener obligación).
Siguiendo esta misma línea sobre el tipo ideal de la burocracia esta se caracteriza por ser una construcción conceptual realizada a partir de elementos empíricos, que se agrupan lógicamente en una forma precisa y consistente. Donde se tiende a cumplir con ciertas características como lo son: un alto grado de especialización, una estructura jerárquica de autoridad, con áreas de competencia y responsabilidad bien delimitadas, un reclutamiento del personal basado en la capacidad y conocimiento técnico (administración científica estructurada); por lo que la administración burocrática se fundamenta básicamente dentro del ejercicio del control, lo que la hace específicamente racional.
De este modo “no solo la Administración Publica, se ha burocratizado sino que gradualmente también lo han hecho todas las instituciones sociales”3. Esta transición dio paso a que las instituciones fueran cada vez más reguladas por reglas racionales e impersonales dirigidas solo a conseguir una máxima de eficiencia. Por lo que la jerarquía horizontal podría concebirse como uno de los criterios más importantes para medir el grado de burocratización de una organización.
Así este instrumento conceptual contribuye a la mejor comprensión de los fenómenos sociales mediante la observación de la discrepancia entre la forma ideal y su estado real concreto. Por lo tanto el tipo ideal de burocracia contiene elementos empíricos inducidos por ciertas características presentes en organizaciones concretas, que se desprenden de la racionalidad predicada como característica básica del tipo ideal. Por esta razón la burocracia se hace sinónimo de racionalidad, por lo que una organización será racional cuando funcione con los medios más adecuados para la consecución de sus objetivos. Así que la racionalidad funcional se alcanza con la elaboración de un conjunto de normas que encauzan el comportamiento organizacional con el fin de alcanzar el máximo de eficiencia. Por lo que el tipo ideal de Burocracia simplemente fue construido con el fin de facilitar el análisis histórico comparativo de los sistemas administrativos.
Aspectos que explican el agotamiento del modelo burocrático
Partiendo del punto de que la Administración Pública es una explicación del interés colectivo y su legitimidad depende de cierto grado de su capacidad para desempeñar un papel en la consecución de los intereses. Podemos continuar diciendo que de este modo el papel de la administración pública esta bajo un constante ataque en donde los políticos contemporáneos ya desconfían de la participación de los burócratas tendiendo a encontrar nuevas válvulas de escape. Por consiguiente el único modo de formular críticas válidas al concepto de burocracia de Weber consiste en considerar a éste paradigma como un tipo ideal y analizarlo a este nivel.
Uno de estos hechos es que una organización que sea racional como lo es la burocracia no implica que sus miembros actúen racionalmente, por que cuanto más burocrática y racional resulta una organización, más se reducen sus miembros a simples piezas de un mecanismo. Por lo que el concepto de burocracia no parece adecuado para la investigación detallada y empírica de organizaciones concretas ya que esta construcción se deriva y se rige por leyes sobre la Administración Publica y su forma de organización teniendo en concepción al sistema político y al sistema administrativo, en donde la burocracia aparece como el seguimiento para solucionar demandas de la sociedad; bajo estas característica la posibilidad de una burocracia no gubernamental parece imposible las características otorgadas a una burocracia siempre implican el dominio de un orden gubernamental, las cuales ya están preestablecidas con estos parámetros.
Otro aspecto destacado sobre la labor burocrática se concentra en las características que básicamente contienen implícitos en conceptos de gran importancia como la legalidad, la racionalidad, la autoridad, la especialización, la eficiencia y eficacia. De este modo, se hallan presentes en una organización sumamente concreta con muchos obstáculos, que podrían producir fricciones y, como consecuencia, también un cierto grado de ineficiencia, ya que por un lado, “la burocracia ha sido visto como un Leviatán, una institución monolítica sin restricciones de los controles políticos y balances, y que poseen un apetito insaciable por el poder”4 y por otro lado, “la burocracia también es visto como un bufón de la corte, una floja colección de los organismos que carecen de ideas, de coordinación y de sentido común.”5 Igualmente, existe una distinción entre hablar de la burocracia como una entidad dosificada comportada como un monolito con un conjunto unificado de instituciones y de valores tradicionales; por lo que hablar de la burocracia, simplemente es referirse a los organismos administrativos que hacen administración para el ejecutivo político (un hombre detrás de un escritorio).
El papel activo de la Burocracia en el Gobierno se ha hecho de forma constante, y las motivaciones de burócratas no son necesariamente encaminadas por el servicio público y el interés publico. Retomando un poco las ideas de Weber, el enfoque de la política burocrática ha sido bastante grave en particular con su relación respecto a las características del Estado, centradas en los supuestos en un mundo interdependiente, que carecen de una comprensión de la política de la burocracia como un potencial órgano de gobierno. La debilidad de lo político en las instituciones del gobierno y los gobiernos democráticos han aparecido encabezados por la pendiente resbaladiza de la sobrecarga y la crisis. De esa forma los problemas del Gobierno son indicativos de un rechazo más general con una gran organización en la sociedad.
Sin embargo, las deficiencias de la burocracia pueden ser tan grandes como las de las instituciones políticas. La burocracia es comúnmente vista como la falta de dirección dentro de la política. Si los políticos tienen ideas, impide su aplicación, y los funcionarios públicos no lo hacen y no tienen ideas para poner en práctica. En otras palabras el gobierno se paraliza y es ineficaz. Otro punto de relevancia es la falta de liderazgo que supuestamente se asedia tradicional en instituciones de gobierno, en donde los líderes tienen la gestión de los gobiernos, de este modo la burocracia no es capaz de proporcionar la orientación necesaria.
Otras deficiencias se encontraban en la elaboración del presupuesto, que se reflejaban en la insuficiente información para controlar la orientación e impacto en la política de gasto; y la concentración de la negociación presupuestaria en la adquisición de insumos por la falta de relación entre el contenido programático y el ejercicio del gasto, lo cual no permite identificar resultados de programas y la evaluación del cumplimiento de las normas. (No hay una administración conjunta), (“gestión por redes”).
Así que las burocracias y los burócratas están cada vez menos interconectados a través de membresías organizacionales y profesionales. De esta manera su utilización sólo puede acarrear confusión y es por esto que el término de la burocracia con su énfasis extremista, solo es útil para comparaciones históricas, más que para emplear propósitos en términos de la organización. Del mismo modo todas las reglas, dirigidas a impedir cualquier acción arbitraria, imponen un control y disciplina rigurosos, las cuales no dejan mucho campo a la discrecionalidad e iniciativa personales. Por lo que el incremento de la burocracia, va unida a la disminución de la libertad individual. Así el término burocracia lleva en sí una connotación valorativa de ineficiencia. Por lo que la caída de la burocracia, se desencadena en la forma de la elegibilidad y revocación que puede caer en todo funcionario.
Emergencia de modelos post-burocráticos
El patrón que venia siguiendo la burocracia, era evidencia de un fuerte sentimiento y necesidad de fortalecer la legitimidad de las instituciones del sector público dando cabida a los distintos semblantes que va adquiriendo la administración publica en la formación de su caracterización contemporánea. Por lo que las reformas del sector público, modificaron el papel del administrador público como gerente y no como un asesor político, alterando los incentivos de carrera de los altos directivos públicos dando un nuevo giro en la naturaleza de sus cambios. Así la Administración Pública implementa y comunica las decisiones políticas a la sociedad, para que los ciudadanos tengan una entrada más directa en la burocracia pública inmersa en nuevos modelos post-burocraticos.
Dentro del campo de la gestión política, podemos visualizar que esta
ligada a procesos de reformas a la administración pública las cuales se iniciaron
bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente, efectivo y de
calidad orientado hacia el ciudadano-cliente entrando en una fase de intensa
recomposición. Bajo un marco metodológico y un diagnóstico claro de un proceso,
que se adecuara a la capacidad del Estado y de los gobiernos para un posible
mantenimiento mínimo de gobernabilidad, que se generara bajo una propuesta de
reforma, por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a
los problemas públicos. Así la reforma gerencialista se guía por
la dinámica de transformación y de consolidación de capacidades gubernamentales
dentro de
Esta convicción por consiguiente esta dirigida a que los gobiernos actúen con base en la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos. Así la transformación del proceso presupuestal, esta orientado al control de los gastos y a la búsqueda sistemática de resultados específicos, por lo que en base al proceso presupuestal y bajo el paradigma de los incentivos y lógicas de comportamiento sobre los agentes públicos puede llevar a que se transformen en gerentes; este es el presupuesto, que obtienen los funcionarios públicos para relacionarse entre sí y con los ciudadanos para el fortalecimiento de un servicio mas directo (ciudadano-cliente).
Otra punto sólido es la definición conceptual, sobre la base legal e institucional, en donde muchas de las limitaciones que se observaban en el sistema burocrático se ven reducidas en este nuevo esquema. De esta forma se dirige a un presupuesto de resultados, con reglas de interacción claras entre los que controlan el gasto, y no sólo asegura que exista una línea clara de secuenciación entre gastos y resultados, sino que además permite definir los mecanismos con los cuales las agencias gubernamentales van adquiriendo autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental en general.
También los presupuestos orientados a resultados llevan a una consecuencia en el incremento de la acción en la autonomía operativa de los agentes y las organizaciones gubernamentales. Por lo que esta autonomía incrementa la posibilidad a que los problemas sociales actúen de manera informada y comprometida en su solución, de esta forma podemos decir que esta transformación implica cambios en el sistema de administración financiera, el empleo de la planeación estratégica, y la implantación en todas las dependencias y entidades de la administración pública de una Nueva Estructura y de un Sistema de Evaluación a través de indicadores.
La mejora en la eficiencia, en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del sector público, transforma a la Administración Pública en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio integrando un mecanismo guiado por redes. En términos generales la modernización administrativa comprende dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios. Una de las vertientes de esta modernización administrativa es la modificación de los mecanismos para formular y ejercer el gasto, para así evitar la fragmentación del sistema presupuestario desde la planeación hasta la evaluación.
Esta nueva estructura se convierte en un conjunto de categorías y elementos programáticos que buscan dar orden y dirección al gasto público en su clasificación funcional de la acción gubernamental clasificando el gasto en funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales y proyectos. De esta manera, se crear un sistema de planeación, programación y presupuestación ágil, transparente, flexible, asertivo y útil, que permite al sector público elevar el valor, así como transformar el sistema presupuestario para que se convierta en una herramienta orientada a los resultados.
De esta forma los objetivos de la gestión publica son fortalecer un cambio en la gestión gubernamental encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de los usuarios, así como analizar el desempeño de las dependencias y entidades, sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma se otorga elementos de apoyo, para promover la credibilidad del Gobierno, mejorar la asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar programas que requieran estudios para justificar su existencia. (Eliminación del monstruo burocrático) Así, este sistema supone una integración de distintos componentes, como auditorías al sistema, encuestas a la población, incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y construcción de indicadores. De esta manera, el planeamiento es generar ciertos comportamientos con miras a obtener mayor eficiencia a través de un proceso que podríamos denominar “automatización de las organizaciones públicas”7.
Otra parte fundamental son los valores que se buscan inducir en el comportamiento de los actores gubernamentales dentro de los paramentos de la eficiencia, calidad, innovación, cuidado de los costos y resultados; que a su vez también generan mecanismos legales o institucionales para que los valores se conviertan en comportamientos normales; y al mismo tiempo generar parámetros de las “reglas del juego” para evitar la falta de congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos. De alguna manera es fundamental ver la complejidad de la función en autonomía y de las organizaciones gubernamentales con el fin de que puedan comprometerse a obtener resultados.
De esta manera el marco legal y el marco normativo deben ser implementados e institucionalizados, generando nuevos comportamientos que busquen que los espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las agencias controladoras (redes organizativas). A partir de un proceso que busque que los organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme los resultados. Así las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy claras en el incremento de la eficiencia que viene ligado a un incremento en la flexibilidad, en el manejo de la organización, abriendo para los funcionarios públicos mayores márgenes de acción e incentivos a la innovación, encontrando cada vez mejores caminos de resolver los problemas públicos o de satisfacer las demandas de la sociedad. Por ello se pone gran énfasis en los resultados y el desempeño de las organizaciones gubernamentales y el planeamiento de sus objetivos, lo que permitirá que la gestión, sea más libre y controlada.
Conclusión:
Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar el marco institucional y político en el que se mueven, para construir estrategias de choque que buscan romper las inercias burocráticas. Debido a esto la reforma es un proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos, sino también de valores, de la misma manera no hay entonces una seguridad de que por sí mismos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan incuestionables.
Así que la contradicción entre organismos gubernamentales autónomos y la congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las principales paradojas de las reformas. Por un lado se requiere de flexibilidad y de manejo innovador y atención particular a los contextos específicos de cada organismo como requisito, para asegurar verdadera eficiencia en el sector público, pero por el otro se requiere cuidar el uso de los recursos públicos, de los objetivos políticos generales del gobierno y del sistema.
Así, tanto la gestión pública como la gobernanza son los dos elementos que nos permiten tocar temas de gran relevancia para el campo de estudio de la Administración Pública, permitiéndonos reflexionar sobre la construcción de lo público organizacional, que a su vez nos conduce a pensar en la ética pública y los valores de la acción política del gobierno, sobre el institucionalismo y así como lo político y lo práctico de la gestión pública como articulador de reformas administrativas; hilado de su importancia pendiente con la democracia como eje toral de la administración frente a la problemática de la burocratización para finalmente señalarnos los acuerdos internacionales sobre la gobernanza que las sociedades contemporáneas buscamos para dirigirnos hacia una forma de gobernarnos en la que sólo se conciba esta acción desde la consideración de la política como acción conjunta de los individuos en sociedad.
Bibliografías:
1. Peters, Guy y Pierre, John. 2003.”The
role of public administration in governing”, en Guy Peters, Handbook of Public
Administration . London: Sage.
Modernas sobre organizaciones sociales. Barcelona: Península.
