¿QUÉ ES PUBLICNESS? y su articulación con el New Public Management (Juan Carlos Leon, Barry Bozeman y David Arellano)

Espacio Público y Privado

El discurso sobre lo público y lo privado, según Juan Carlos León, tiene importancia como el espacio privado y el espacio público dentro de una sociedad que se encuentra organizada bajo los parámetros de los campos tanto de lo colectivo como de lo individual, tomando en consideración la repercusión que tiene directamente en la sociedad; teniendo en cuenta ésto, se convive a el Estado como el vínculo principal que une las diversas características que toman en cuenta las sociedades liberales y democráticas, que son fuente de referencia más específicas de la interacción entre la sociedad, el Estado, el Gobierno y el mercado. 

Dentro de este panorama, se deriva la naturaleza en la que vive el hombre, de la cual se despliega la relación y el tratamiento dentro de los espacios en los que suelen relacionarse las personas en la sociedad, abriendo pauta a el análisis del espacio público y privado tomando como parámetro el aspecto político de las sociedades, lo cual determina el lugar de importancia que tienen ambos aspectos, bajo está concepción, se despliegan las formas de actuación entre los individuos ya dentro del ámbito de las políticas públicas. 

Juan Carlos León observa una sociedad en constante movimiento, en la cual, los hombres son meramente sociales tanto en el espacio privado como en el espacio público, ya que se encuentra en una sociedad que esencialmente está articulada dentro de las dos dimensiones (lo público y lo privado), lo que lo orilla hacia una formación globalizada que se encarga de encasillar ambas esferas dentro de las distintas significaciones que llegaran a interpretarse de estas, desembocando en la encrucijada de ¿hasta qué punto son públicas o privadas? 

La construcción de estos espacios de relación se deriva de una concepción distinta de los ámbitos de lo público y de lo privado, en el sentido de que privado es aquello que responde a lo individual y frente a lo cual el poder de decisión emana directamente de la constitución propia del sujeto, mientras que lo público implicaría una noción de conjunto, pero sobre todo una construcción abstracta que no existe por sí sola, sino que requiere de acuerdos para su existencia, incluso lo privado requiere de la existencia de lo público, es decir, del reconocimiento de aquellos que viven en sociedad en la naturaleza pública. Teniendo de esta forma, un conjunto de barreras y límites que se alcanza entre lo público y lo privado. 

Partiendo de estas premisas, Barry Bozeman pone principal atención a las organizaciones públicas y su tratamiento como organizaciones conceptualmente relevantes, con la inclusión del concepto de organizaciones públicas. Otro cambio de la teoría de la Administración Pública moderna, está vinculado a la presencia de un contingente en la teoría y en la práctica que desarrollan los administradores públicos como la gerencia pública. Como aquella actividad que se orienta por la estrategia más que por el proceso; que se ocupa de lo interorganizacional más que por lo intraorganizacional, y que busca combinar la gerencia con la política pública. 

La gerencia pública y las organizaciones públicas son términos que generalmente se encuentran asociados, por esta razón Bozeman expresa que la gerencia pública es en realidad una teoría de las organizaciones públicas, por consecuencia las organizaciones públicas son el objeto de estudio de la gerencia pública. De esta forma, la Administración Pública centra su estudio en las instituciones gubernamentales, en las entidades y dependencias cuya especificidad estaba dada por su carácter de autoridad oficial o gubernamental.

De este modo, el predominio teórico de la gerencia pública, es la redefinición del objeto de estudio de la Administración Pública. Esta reconceptualización del objeto traslada el interés de la teoría de las instituciones gubernamentales a las organizaciones públicas, así que el término organizaciones públicas responde a la necesidad de explicar a las organizaciones gubernamentales, privadas y sociales, como también a las relaciones que se establecen entre cada una de ellas, en el marco de una sociedad sellada por la turbulencia ambiental, el cambio rápido, el crecimiento de la complejidad, la incertidumbre y las constantes condiciones de crisis.

El término organizaciones públicas simboliza, para la gerencia pública, la necesidad de adaptarse a los cambios organizacionales y contextuales en los diversos órdenes de la vida. Estos cambios se encaminan al orden económico, político, social y cultural, como factores constituyentes de un proceso de transición con distintos objetivos y referencias, los cuales van desde un modelo de sociedad capitalista hasta una sociedad poscapitalista, transitando de una sociedad tradicional a una sociedad postradicional, pasando por una sociedad moderna a una sociedad posmoderna, y de una sociedad industrial a una sociedad postindustrial. El concepto de organizaciones públicas intenta captar los cambios en las estructuras, los ambientes y los objetivos que envuelven a las organizaciones gubernamentales, sociales y privadas. 

Las organizaciones híbridas combinan orientaciones y objetivos de carácter público y privado. Este principio se aplica a los tres tipos de organizaciones: gubernamentales, privadas y sociales. En este sentido, además de realizar sus tradicionales funciones de interés colectivo, las organizaciones gubernamentales en ocasiones pueden participar en el mercado económico. Por otro lado, las empresas privadas, asumen más funciones de bienestar social a través de un conjunto de políticas de beneficio colectivo hacia sus trabajadores. Mientras que las organizaciones sociales adquieren mayor importancia respecto a algunas funciones en el ámbito de la asistencia social. 

Lo más importante de las organizaciones híbridas es que, al conjuntar organizaciones de los tres tipos, éstas reúnen en sus procesos y estructuras objetivos de carácter público. Desde el punto de vista histórico, el origen y el auge de las organizaciones híbridas reflejan un momento fundamental en el desarrollo. Así las organizaciones no lucrativas se han convertido en una especie de organizaciones intermedias entre las políticas públicas y los servicios públicos distribuidos. De esta manera, se pueden distinguir tres fuentes de beneficencia en general: el Estado (o sector público), el mercado (sector privado) y la familia.

En el plano práctico se puede observar que los contenidos de las propuestas de reforma administrativa de muchos gobiernos destacan el sentido público que deben llevar implícitas las acciones del Estado; en el plano teórico, la Administración Pública modifica sus enfoques de conocimiento para explicar los cambios que tienen lugar en la realidad social, colocándolo en lo público, lo cual se observa en conceptos como la gerencia pública y las organizaciones públicas.

La gerencia pública surgió como una solución a este modelo, ya que está orientada por los principios de la eficiencia, la ciudadanía y lo público, la gerencia pública busca encontrar desde un principio la satisfacción de las demandas de la sociedad desde una perspectiva radicalmente práctica, orientada a los problemas específicos, bajo una actitud estratégica basada en el proceso burocrático ortodoxo. Fue así como la gerencia pública se abrió paso en la gran esfera de la Administración Pública.

La gerencia pública como enfoque de conocimiento, tiene un reconocimiento de que lo público, que no necesariamente proviene de la exclusividad del gobierno. Bozeman dice que lo público está presente ahora en todos los espacios de la vida social: en las labores altruistas de las empresas privadas, en las labores solidarias de las asociaciones de voluntarios o no gubernamentales y, en las acciones que el Estado emprende en su permanente interacción con la sociedad.

Bajo este esquema, David Arellano menciona que la Nueva Gerencia Pública basa su discurso en los supuestos del paradigma neoclásico sobre el comportamiento humano: los actores sociales son fundamentalmente individuos racionales, cuyo objetivo es maximizar su beneficio propio. Supone, por lo tanto, la existencia de individuos sustancialmente egoístas que establecen relaciones sociales en una situación permanente de oportunismo. En este marco, del individualismo y las asimetrías de información, la NGP propone la creación de un proyecto social de la atomización del poder de los individuos y de sus estructuras sociales, con el fin de generar un control efectivo del oportunismo.

El objetivo es dirigir dicho oportunismo, de forma técnica-neutral y automática, hacia un comportamiento socialmente óptimo. De esta forma, la NGP sugiere una construcción institucional de los gobiernos, que tome al egoísmo como móvil principal del comportamiento humano, y a partir del cual se pueda alcanzar la eficiencia social y la justicia, es decir, la acción gubernamental capaz de equilibrar las oportunidades y opciones de los seres humanos.

Con este objetivo, la NGP propone dos tipos de innovaciones en el sector Público. Por una parte, una serie de reformas de corte para lograr un gobierno eficiente de servicios y bienes de calidad a la ciudadanía, por otra parte, impulsa un conjunto de innovaciones de carácter político, cuyo objetivo es modificar las dinámicas políticas bajo una concepción particular del comportamiento humano. Así estas reformas, buscan transformar a las democracias en sistemas más justos a partir de la generación de igualdad de oportunidades y de la autonomización del poder.

Con dicho esquema los comportamientos humanos se reducen únicamente a la búsqueda del interés egoísta y al control de la información, por lo que las relaciones sociales no son más que el manejo oportunista de información y un simple cálculo de transacciones y de beneficios. Dentro del esquema del agente principal, el egoísmo se vuelve moralmente racional y los cálculos económicos se convierten en la pieza fundamental que motiva el comportamiento humano.

La NGP no sólo constituye un discurso para mejorar la calidad del accionar burocrático da preponderancia a la gestión privada sobre la Administración Pública tradicional. En las raíces de la NGP hay una concepción definida de la naturaleza humana, a partir de la cual se establecen mecanismos específicos de una estrategia política, cuyo objetivo es construir democracias eficientes, efectivas y más responsivas de las necesidades de la sociedad. Sin embargo, tiene importantes consecuencias sobre la dinámica de la esfera pública, las cuales no pueden dejarse de lado, sobre el carácter público de las organizaciones.

También existen incentivos para que los ciudadanos y administradores actúen como agentes moralmente autónomos en un universo político liberal dominado por el individualismo posesivo, la competencia y la negociación. En este punto se visualiza el lado economicista de la NGP la cual es un conjunto de innovaciones de corte gerencialista y político, que otorga primacía teórica al egoísmo como componente principal del comportamiento humano y de la acción pública, que reduce el ethos público a una serie de mecanismos racionales e individuales para controlar el oportunismo y las asimetrías de información, a las organizaciones sociales, y que menosprecia el rol de los valores morales y del interés público.

De esta manera surge y se conecta el modelo duro de publicness que sustenta las diferencias entre organizaciones Públicas y privadas en un atributo de carácter legal: la propiedad. Esto es, toda organización que sea propiedad del gobierno es una organización pública, y toda organización de propiedad no gubernamental es considerada privada, este modelo ofrece un aspecto legal sobre el que se distinguen organizaciones de ambos sectores, lo que permite una fácil clasificación de las mismas.

Sin embargo, el modelo duro presenta limitantes importantes que no pueden dejarse de lado. Esta perspectiva no está equipada para manejar organizaciones donde el estatus formal o legal de la propiedad es ambiguo, y por lo tanto, no pueden ser clara y convencionalmente clasificadas como públicas o privadas. El modelo duro únicamente trata con tipos puros de organizaciones y omite su análisis a organizaciones híbridas y a organizaciones sin fines de lucro que no pertenecen a ninguno de estos dos sectores. Incluso, los procesos de privatización, la creación de cuasi-mercados y la interacción pública-privada, así como el surgimiento de organizaciones no tradicionales, han hecho más difícil, y quizás irrelevante, clasificar a las organizaciones como puramente públicas o puramente privadas.

Lecturas recomendadas 

León y Ramírez, Juan Carlos. 2002. “El espacio privado y el espacio de lo público”. La construcción de espacios públicos en la democracia. México: IEEM-UAEMex. 

Bozeman, Barry. 1998. Todas las organizaciones son públicas. Tendiendo un puente entre las teorías corporativas privadas y públicas. México: CNCPYAP-FCE. 

Arellano Gault, David y Lepore, Walter. 2006. “Publicness y Nueva Gestión Pública: hacia una recuperación de los valores de lo público. Documento de trabajo 178 de la División de Administración Pública. México: CIDE.

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GERENCIA PÚBLICA, Administración y DEMOCRACIA (Guy Peters)

Administración Pública y Democracia 

Democracia y Gobierno

Para Peters la burocracia pública es un punto central para incentivar la participación democrática de las sociedades contemporáneas. En este esquema la burocracia pública no se basa solamente en la participación pública ni en la implicación de clientes y ciudadanos, sino que, también recae en la ley y en las estructuras jerárquicas. Dentro de las burocracias institucionalizadas se implica el cargo de carrera de los políticos que ocupan lo alto del escalafón de las organizaciones públicas, en esta medida, la burocracia es democrática en el modelo formal, ya que dirigen cargos electos y la acción de los burócratas a seguir sus instrucciones. 

La función de la burocracia está en garantiza un tratamiento igualitario para todos los ciudadanos. Además, si la burocracia representa mejor a la sociedad, y si se infunden los valores democráticos apropiados, ésta satisfará, los requisitos básicos de comportamiento en un contexto político democrático. Los sistemas políticos contemporáneos tienen una concepción más activa de la democracia dentro de la burocracia, y la burocracia tiene el potencial necesario para ser una institución democrática importante.

Peters considera es que hay un desplazamiento desde la legitimación de entrada hacia la legitimación de salida, ya que los gobiernos no obtienen su legitimidad a través del derecho de los ciudadanos, sino que obtienen la mayor parte de su legitimidad por medio de los servicios que producen para los ciudadanos. Este desplazamiento proporciona varios mecanismos para que el público influya sobre el gobierno, que tiene su impacto en el mantenimiento de los sistemas políticos plurales. De esta forma, la administración contemporánea y sus políticas está creando una democracia sin política y un estilo diferente de comportamiento burocrático y democrático señalando un desplazamiento en las maneras en que el público participa y trata de influir en la creación y prestación de servicios públicos por parte del gobierno.

La naturaleza democrática de la burocracia examina una serie de dimensiones para describir las formas en que las burocracias pueden involucrarse, en la conformación de un gobierno más democrático y participativo; para Peters la democracia es entendida como algo que implica la participación pública y los mecanismos para fomentar una mayor igualdad cívica y política entre los ciudadanos.

Así que, el papel de las burocracias en los sistemas democráticos permite, la participación pública en la toma de decisiones, aunque esta participación está altamente fragmentada no deja de ser una participación pública en procesos burocráticos en la toma de decisiones importantes. (Las burocracias se valen de organizaciones consultivas para la creación de políticas).

El sector público ha sufrido reformas diseñadas para mejorar la gestión del gobierno, desplazado el poder hacia arriba, alejándolo de los cargos políticos electos, que tienen que controlar la burocracia con fines democráticos. La nueva gestión pública, hace hincapié en la participación, tanto de los miembros de organizaciones públicas como de los ciudadanos. Esas reformas se basan en que las organizaciones públicas funcionan mejor si tienen un flujo de información y compromiso de sus miembros y sus clientes.

Implican la descentralización de la toma de decisiones, y la atribución de poderes al público en detrimento del gobierno. Pero el cambio de la burocracia y sus relaciones con la sociedad, están dentro del sistema burocrático, entre democracia activa y pasiva. Por lo tanto, los gobiernos se desplazan a concepciones pasivas y activas de la democracia, que se han llevado a la práctica en el sector público, implicado un giro hacia conceptos de participación en el sector público y de la burocracia pública. De esta manera la burocracia intenta representar a divisiones e intereses sociales dentro de sus miembros, y también permite que se involucren directamente.

Puede considerarse que la primera dimensión de la democracia en la burocracia pública tiene que ver con la inclusión social. La versión pasiva de esta dimensión puede definirse mediante el conocido concepto de burocracia representativa, esta composición de la burocracia es una dimensión importante para comprender la relación democrática de la burocracia con la sociedad y la posibilidad de que la burocracia tome decisiones de manera equitativa. Tanto la burocracia representativa como la búsqueda de la igualdad civil son pasivas, sin embargo, los factores no son suficientes para garantizar que los diversos segmentos de las sociedades estén verdaderamente representados en las decisiones tomadas por el sector público.

Dentro de la democracia, la elaboración de políticas públicas tiene lugar en el parlamento o en el gabinete ministerial. Pero en muchos aspectos este modelo convencional no es siempre funcional dentro de las formas más simples de democracia, la burocracia participativa, la creación de políticas, y la mayor parte de la legislación que emana de los parlamentos están redactadas en forma de atribución de poderes a los ministros, que a su vez utilizan sus burocracias para redactar una legislación secundaria que detalla y amplía la legislación que concede poderes. En algunos casos, la producción de legislación secundaria permite que el público se involucre en gran medida en el proceso, pero estas oportunidades se van limitando relativamente.

A pesar de que los ciudadanos pueden hacer propuestas a las burocracias que redactan la legislación secundaria, no hay ninguna garantía de que las burocracias vayan a prestar atención a sus propuestas. A medida que el gobierno se desplaza hacia concepciones más activas de la democracia en el proceso de elaboración de políticas públicas, aumenta la necesidad de una inclusión mayor y más directa del público en el proceso.

En este esquema, las organizaciones gubernamentales conservan la autoridad formal para la toma de decisiones, pero al mismo tiempo permiten que el público tenga una influencia significativa. De esta manera se ejerce el modelo escandinavo, que da a las organizaciones de la sociedad civil la oportunidad de participar por medio de solicitudes de remisión y comités, que proporcionan a las organizaciones oportunidades para ejercer una influencia muy clara sobre las decisiones tomadas por los ministerios.

Peters expresan que las implementaciones cambian según el papel de la burocracia en la participación democrática. La implementación ha tenido en cuenta a participantes no gubernamentales, a diferentes ritmos y de diferentes maneras, en sistemas políticos diferentes, tanto en sociedades plurales corporativistas y corporativas, de esta forma los grupos sociales están involucrados en el sector público, pero en los sistemas de origen napoleónico o anglosajón hay una división más tajante entre Estado y sociedad. A medida que los gobiernos se desplazan hacia la nueva gobernación, hacen uso de menos instrumentos de mando y control del sector privado quienes prestan el servicio para una implementación exitosa.

Al involucrar activamente al sector privado en práctica se vuelve algo amplio, pero la mayoría implican a organizaciones, e incluso individuos, con intereses en el sector de las políticas, y tienden a conceder cierta capacidad para moldear los resultados a organizaciones y a clientes. Al contemplar la negociación y el uso de instrucciones en lugar del mando y el control para conseguir el cumplimiento; es importante notar que, a través de este estilo de implementación, el cumplimiento puede ser mayor que con otros métodos, ya que la legislación influye en el resultado del proceso.

Pero dentro de los cambios en el carácter democrático del sector público Peters no se limita a aceptar contribuciones del público durante la elaboración de políticas, sino que, se extienden a la gestión de las organizaciones. Así los cambios en la gestión adoptan una forma de democratización interna del sector público, dando más voz a los rangos inferiores del escalafón de las organizaciones públicas. Estos cambios democráticos han sido más externos, e involucran más directamente a miembros de la sociedad y a grupos sociales en la gestión de los programas públicos, flexibilizando algunas de las relaciones jerárquicas.

La democratización permite que los grupos sociales ejerzan verdadera influencia sobre el comportamiento de las organizaciones del sector público y de esta forma obtienen la capacidad de influir sobre las políticas, pero al implicar a la democracia se puede afectar al estilo de administración. La burocracia afecta también a la evaluación que hacen los ciudadanos de los programas públicos. Por eso en una concepción más activa de la democracia en la burocracia debe haber una mayor inclusión y una mayor atención a los deseos de los clientes.

Sin embargo, los cambios en la gestión de las organizaciones sobrepasan la simple inclusión de determinados intereses y llegan a tener injerencia en la gestión de las organizaciones públicas. Los intentos de crear una democracia más activa para los ciudadanos en sus relaciones con las burocracias, presupone un involucramiento potencial de las actitudes y comportamientos de los ciudadanos, las cuales son cruciales para los cambios.

Peters mencionan que los clientes chocan con los intentos de la nueva gestión pública en la búsqueda de dar más poder a los empleados de los niveles más altos, el problema fundamental es que es complicado atribuir poderes a todos. Los gestores de los rangos opinan y deben controlar sus organizaciones y establecer metas para su gestión y sus políticas. De esta forma los clientes piensan que sus intereses deben ser lo más importante en la toma de decisiones. Sin embargo, la búsqueda de la delegación de poderes, especialmente en el contexto de otras reformas, puede dar lugar a problemas en la gestión.

La atribución de responsabilidades es un proceso crucial para cualquier sistema administrativo democrático, y para la Administración Pública que es también relevante para imponer la asunción de responsabilidades en la vida pública contemporánea. En la Administración Pública, la depuración de responsabilidades permite el nivel más alto de control democrático. Sin embargo, a medida que se vuelven menos viable la depuración de responsabilidades, el uso del juicio retrospectivo sobre partidos y políticos puede convertirse en un aspecto importante del funcionamiento democrático. El sufragio y la mayor parte de los actos políticos son prospectivos, y exigen que los ciudadanos tomen decisiones acerca de las políticas y el gobierno; la depuración de responsabilidades da a los ciudadanos la oportunidad de ver a los gobiernos en relación con sus promesas.

A medida que la administración ha ido cambiando, también hay una mayor implicación del público en los procesos de depuración de responsabilidades. Algunas de estas formas de depuración de responsabilidades se basan en la competencia entre organizaciones públicas y la capacidad de una ciudadanía activa para presionar a los gobiernos y así obtener mejores servicios.

Este modelo, depende de que haya una población activa dispuesta a involucrarse en el gobierno en determinadas instituciones que le proporcionan servicios. De esta manera la gestión del desempeño comprende elementos objetivos y subjetivos, y el aspecto subjetivo brinda al público la oportunidad de involucrarse directamente en el control de las responsabilidades de las organizaciones y las medidas subjetivas surgen para la gestión del desempeño y la inclusión del público; para el público es una manera de influir en las políticas.
Peters, pone a la burocracia a la búsqueda de la democracia, desde los valores que se consideran el centro de la Administración Pública. 

Los valores positivos de legalidad e igualdad constituyen, importantes pasos para hacer al sector público más democrático. En particular, estos valores tienden a ser explícitamente jerárquicos, y parten de la base de que los burócratas son los responsables de decisiones que deben ser tomadas en función de su propia interpretación de la ley y la igualdad. De esta manera, el desplazamiento de valores que tiene lugar en muchos sectores públicos avanza hacia un gobierno más centrado en los clientes y orientada hacia los servicios.

El sufragio, los partidos políticos y las estructuras de mediación de intereses han formado las bases de la democracia en las sociedades. La democracia hace que los ciudadanos puedan ejercer el control sobre sus gobiernos por medio de convenciones de participación política. Así que la política postindustrial se caracteriza por la participación  pero muchos ciudadanos, incluso en estados de bienestar exitosos y democráticos, expresan cierta pérdida de confianza en las instituciones gubernamentales y en la política. Pero también los partidos políticos han perdido buena parte de su atractivo para el público como representantes legítimos de sus intereses, a menudo el público percibe poca diferencia entre partidos, y no confiar que un partido cumpla sus promesas una vez elegido.

Otro aspecto es el declive de grupos de interés convencionales que ofrecían una alternativa a los partidos políticos y las elecciones para que los ciudadanos influyesen sobre su gobierno. Así como sindicatos cada vez menos influyentes y corruptos, gobiernos que están menos interesados en negociar las políticas económicas a su vez, las estructuras corporativistas tripartitas tienen menos sentido, aunque las estructuras mesocorporativistas y microcorporativistas siguen influyendo. Los ciudadanos atribuyen demasiada responsabilidad al gobierno en el incumplimiento de sus promesas y el fracaso de muchas políticas.

La democracia con política convencional no va a desaparecer, sin embargo, puede que se convierta en sólo uno de los medios a través de los cuales el público pueda tratar de influenciar la acción colectiva en la sociedad dentro de un gobierno más democrático con mecanismos de la democracia deliberativa. Los reformadores también han propuesto los referendos como una posible manera de evitar los procedimientos legislativos complejos y permitir al público que legisle en su propio nombre, estas reformas democráticas pueden ser eficaces, pero tendría que seguir por medios más rutinarios, involucrando a la burocracia pública. (La burocracia es un lugar para la participación democrática).

Procurar una participación más activa en la burocracia pública no es la panacea, pero puede ser una manera más de que el público se involucre en actividades de autogobierno. Las reformas de la burocracia proporcionan oportunidades para la participación cívica, igual que sucede con los modelos deliberativos de democracia. Esta incapacidad potencial para la participación se da, a nivel individual, y aún más en los grupos más discriminados de la sociedad civil. La desconfianza y los bajos niveles de participación formar parte de la cultura de numerosos grupos excluidos, de tal manera que la apertura del sistema político podría ganar con la participación en el auge de la acción civil. Incluso si los individuos y los grupos deciden participar, la participación efectiva puede depender de diversas capacidades que no están distribuidas uniformemente en la sociedad.

La participación en la mayor parte de los sistemas políticos contemporáneos depende en gran medida del acceso al dinero. Las mismas personas que pueden encontrar dificultades para influir sobre la burocracia pueden encontrarlas también para influir sobre los partidos o candidatos políticos. En las democracias convencionales todos los votantes tienen un voto de idéntico valor. De esta forma Los modelos de administración y política basados en la gobernación y las redes suscitan problemas similares en cuanto a la implicación igualitaria de los miembros de la sociedad.

Las redes se definen como estructuras abiertas que permiten la implicación de actores diversos, pero, a menudo están muy estructuradas y son bastante exclusivas en cuanto al tipo de ideas. Cualquier concepción de la democracia depende en gran medida de la administración y la burocracia como lugares para la participación que debe asegurarse de su autenticidad. Así una democracia más activa en la burocracia pública, pueden hacer que el público acabe siendo menos influyente tanto en la política como en la administración.

La concepción activa de la democracia burocrática ejerce presión sobre los miembros del sector público, así los miembros del público en general se hacen participantes activos e informados, y la burocracia tiene que cambiar, al igual que el público para respaldar sus peticiones de mayor participación con su propia actividad política.

La democracia se ha vuelto más importante como valor social general, y también menos relevante para los ciudadanos de las democracias industriales. Las democracias contemporáneas y las burocracias han sido los focos más importantes de la participación pública, el tránsito de las ideas dentro de la propia burocracia, en beneficio de una inclusión más activa del público, ha acentuado su potencial para ser instituciones democráticas. La extensión del cambio en las estructuras y valores de las burocracias públicas ha aumentado la receptividad de estas estructuras a la influencia del público y de sus propios empleados.

La democracia puede convertirse en una manera de revitalizar la estructura social y cualquier forma de control o preocupación local resulta en cualquier medida insuficiente tanto en los recursos económicos como en el personal. Y dentro de este rubro, los ciudadanos pueden ser eficaces a un nivel de participación a través de la burocracia, y es posible que sientan la necesidad, y tengan la capacidad, de hacerse más eficaces en otros niveles de la democracia. 

El funcionamiento de la democracia va dirigido al control que emana de la parte inferior del sistema político, y se espera que el público ejerza el control sobre este sector del sistema político. Así, en una democracia se establece un proceso que permite el involucramiento de todos los agentes. Estas reglas, son las que establecen qué leyes son legítimas y los límites de la creación de leyes, pero en última instancia la democracia consiste en tomar decisiones y crear derecho público.

Lectura recomendada 

Peters, Guy. 2006. “Administración Pública y Democracia: la conexión emergente”. Revista Administración y ciudadanía. Número 1.

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¿QUÉ ES GESTIÓN PÚBLICA? Premisas y dilemas en el proceso de gobierno.

Gestión Pública

Características de la Gestión Pública 

La gestión pública tiene su origen en los procesos de reformas de la Administración Pública que iniciaron bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente y efectivo para las demandas de una sociedad cambiante, por la cual, se entró en una fase de intensa recomposición organizacional e ideológica.D

Después de los procesos de privatización, que se llevaron a cabo sin un marco metodológico y de diagnóstico claro sobre los efectos negativos que este proceso podría generar si no se efectuaba correctamente, dio como resultado que la capacidad del Estado y la gobernabilidad de los Gobiernos, tuvieran que actuar reformulándose, por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con éxito a los problemas públicos.

El marco general en el que se guían estas reformas, adquirieron una gran homogeneidad en todo el mundo. La reforma gerencialista se guía por la dinámica de transformación y de consolidación de las capacidades gubernamentales. Así que esta reforma gerencialista se denominó como Nueva Gerencia Pública o “New Public Management”. Como parte de la Nueva Gerencia Pública, las propuestas de reconfiguración del sector público se orientaron a generar gobiernos que sustentaran su trabajo en términos de resultados obtenidos y de impactos reales observados, todo con el apoyo de diversos organismos internacionales.

Sin embargo, hay países que no se han quedado solamente en reformas administrativas y organizacionales a un corto plazo, sino que han impulsado, la reforma de una serie de proyectos con la finalidad de transformar mecanismos de acción de cualquier gobierno, como la presupuestación. En donde los procesos de presupuestación van apareciendo como un elemento indispensable de las reformas administrativas cuando se quiere dirigir a los gobiernos a actuar con base en la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos.

Por consiguiente, diversos gobiernos han considerado como pieza sustantiva de la reforma integral de la Administración Pública, la transformación del proceso presupuestal, orientado al control de los gastos y a la búsqueda sistemática de resultados específicos. Estos principios defienden la propuesta, de la reforma al proceso presupuestal, lo que incluye a su vez los incentivos y lógicas del comportamiento de los agentes públicos que también se deben transformar; este es el presupuesto y su proceso, que es como una guía que los funcionarios públicos, tienen para relacionarse entre sí y con los ciudadanos, lo que la convierte en una dinámica de construcción del presupuesto que se definen bajo las reglas mínimas de control y desempeño de las agencias gubernamentales.

Para transitar a un presupuesto que controla el gasto y vigilar su aplicación en espacios rígidos de definición programática a un presupuesto dirigido a resultados medibles y observables por la ciudadanía, parecen ser factores clave del éxito de una reforma del sector público. Además, de aquí se desprende otro concepto importante respecto a las reformas con el tema de rendición de cuentas. Sin embargo, la reforma tiene como base una sólida definición conceptual, legal e institucional, y muchas de estas limitaciones se ven reducidas. 

De esta forma, se piensa en presupuesto dirigido a resultados, con reglas de interacción claras entre los que controlan el gasto, y no sólo asegura que exista una línea clara de secuenciación entre gastos y resultados, sino que además permite definir los mecanismos con los cuales las agencias gubernamentales van adquiriendo autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental en general.

Pero las reformas y los presupuestos orientados a resultados llevan a una consecuencia que se refleja en el incremento de la acción en la autonomía operativa de los agentes y las organizaciones gubernamentales. Esta autonomía incrementa la posibilidad a que los problemas sociales, actúen de manera informada y comprometida en su solución. Pero sin un control se desbocaría el desorden y la incongruencia en la Administración Pública que sería una consecuencia en las reformas.

La reforma institucional, y las reformas al marco legal y el papel que juega el servicio civil de carrera en la instrumentación de la reforma son un punto primordial, que identifican algunos puntos de incertidumbre que presentan las diferentes reformas. Toda transformación implica cambios en el sistema de administración financiera, el empleo de la planeación estratégica, y la implantación en todas las dependencias y entidades de la Administración Pública de una Nueva Estructura y de un Sistema de Evaluación a través de indicadores.

Otro punto fundamental es la mejora en la eficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del sector público, por lo que se pretende transformar a la Administración Pública en una organización eficaz, eficiente y con una profunda cultura de servicio. En términos generales la modernización administrativa se puede comprender en dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa y el segundo comprende una reingeniería organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios.

Una de las vertientes de esta modernización administrativa es la modificación de los mecanismos para formular y ejercer el gasto, para evitar la fragmentación del sistema presupuestario desde la planeación hasta la evaluación. Las deficiencias administrativas se encontraban en la elaboración del presupuesto, se reflejaban en la insuficiente información para controlar la orientación e impacto en la política de gasto, la concentración de la negociación presupuestaria en la adquisición de insumos y la falta de relación entre el contenido programático y el ejercicio del gasto, lo cual no permite identificar resultados en los programas, evaluando solo el cumplimiento de las normas más que en la obtención de resultados.

Por ello es necesaria, la consolidación de la implantación de una nueva estructura programática y la promoción de la evaluación del desempeño como procedimiento para dar continuidad y cumplimiento a los objetivos de las dependencias y entidades. Esto implica un cambio cultural en las etapas del proceso presupuestario y de esta forma la nueva estructura se convierte en un conjunto de categorías y elementos programáticos que buscan dar orden y dirección al gasto público en su clasificación funcional.

La acción gubernamental a su vez clasifica el gasto en funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales y proyectos. Así se pretende proporcionar la información para medir los resultados logrados con los recursos públicos. creando un sistema de planeación, programación y presupuestación ágil, transparente y útil, que permita al sector público federal elevar el valor agregado de los recursos fiscales, así como transformar el sistema presupuestario para que se convierta en una herramienta orientada a los resultados.

Los objetivos de la gestión pública son fortalecer un cambio en la gestión gubernamental, encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de los usuarios en lugar del desarrollo de actividades, así como analizar el desempeño de las dependencias y entidades, sobre el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma se otorga elementos de apoyo, para promover la credibilidad del gobierno, mejorar la asignación de recursos, incorporar nuevas herramientas tecnológicas e identificar programas que requieran estudios para justificar su existencia.

Este sistema supone una integración de distintos componentes, como auditorías al sistema, encuestas a la población, incorporación de tecnologías de información, convenios de desempeño y la construcción de indicadores, además de un presupuesto orientado a resultados medibles y compromisos tangibles, se busca una compleja transición en la burocracia gubernamental.

La definición de indicadores de desempeño no sólo es una actividad académica compleja, sino que es políticamente delicada sobre todo por el marco legal y normativo ya que, no sólo se define que el presupuesto será desarrollado a través de una lógica formal de medición de resultados y de desempeño, sino que, existen leyes o marcos normativos que inducen ciertos comportamientos, con miras a obtener mayor eficiencia a través de un proceso de autonomización de las organizaciones públicas.

Con ello, se busca inducir valores en el comportamiento de los actores gubernamentales dentro de los paramentos de la eficiencia, innovación, cuidado de los costos y resultados; su vez, también se generan mecanismos legales o institucionales para que los valores se conviertan en comportamientos normales para la burocracia; y al mismo tiempo generan el marco general de las reglas del juego para evitar falta de congruencia o de control mínimo sobre los recursos públicos. Con todo esto se le otorga mayor autonomía a las organizaciones gubernamentales con el fin de que verdaderamente puedan comprometerse a obtener resultados.

El marco legal y normativo debe ser implementado e institucionalizado. Generando nuevos comportamientos, buscando siempre que los espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales y otorgarles nuevos marcos de relación con las agencias controladoras. A partir de un proceso en donde los organismos gubernamentales vayan tomando un papel más autónomo, conforme los resultados. Por ello, el papel ideal de las agencias controladoras tiende a ser el de reproducir reglas generales, simples, transparentes y precisas, adaptables a las circunstancias un marco aceptable en la gestión de cada organismo gubernamental.

Las reformas a las organizaciones gubernamentales son muy claras, en que el incremento en la eficiencia viene ligado a un incremento en la flexibilidad en el manejo de la organización, por su contexto, por sus funcionarios públicos con mayores márgenes de acción y con incentivos a la innovación, encontrarán cada vez mejores caminos de resolver los problemas públicos o de satisfacer las demandas de la sociedad. Por ello se pone gran énfasis en los resultados y el desempeño de las organizaciones gubernamentales y sus metas y objetivos, lo que permite que la gestión particular, sea más libre.

Las reformas presupuestales dirigidas a resultados buscan generar espacios para la eficiencia del sector público a través de la autonomización de los organismos gubernamentales. Esto se debe a que las organizaciones deben enfrentan su contexto con incentivos adecuados, y generarán mejores acciones para resolver los problemas. Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar el marco institucional y político en el que se mueven, pues son estrategias de choque que buscan romper inercias burocráticas.

Sin la generación de nuevas reglas y nuevos comportamientos, este tipo de reformas son impensables. La búsqueda del equilibrio entre el uso de los instrumentos propios y la generación de espacios flexibles para la negociación, el diálogo y la capacitación son una constante práctica indispensables para estas reformas tan radicales.

La reforma es un proceso de constante negociación, no sólo de instrumentos, sino también de valores. no hay una seguridad de que por sí mismos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan incuestionados. Así que la contradicción entre organismos gubernamentales autónomos y la congruencia valorativa o la rendición de cuentas es una de las principales paradojas de las reformas. 

Por un lado, se requiere de flexibilidad, de manejo innovador y atención particular a los contextos específicos de cada organismo como requisito para asegurar verdadera eficiencia en el sector público, pero por el otro se requiere de cuidar el uso de los recursos públicos, por parte de los objetivos políticos generales del gobierno y del sistema político.

Lecturas Recomendadas

Lynn, Lawrence E. Jr. 2004. “Reforma a la gestión pública: tendencias y perspectivas”. Teoría administrativa del Estado. Textos Universitarios en Ciencias Sociales. México: Oxford University Press.

Arellano Gault, David. 2004. “Gestión Pública: Fuentes analíticas, críticas pertinentes y advertencias sobre su uso”, en Omar Guerrero, Gerencia Pública: Una aproximación plural. México: FCPyS/UNAM.

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ESTRUCTURAS BUROCRÁTICAS. Funcionamiento y operación (Morten Egenberg)

Funcionamiento Burocrático

Burocracia Organizacional

El análisis de Egenberg se enfoca en la relación entre la estructura burocrática y el comportamiento de decisión dentro de un aparato de gobierno, en el cual, el sistema organizacional y estructural de una burocracia gubernamental interviene en el proceso de la política para dar forma a sus productos. El tema de la coordinación, la toma de decisiones y la ejecución en sus respectivas agencias gubernamentales concierne a la dicotomía que desarrolla Herbert Simón en su análisis del comportamiento Administrativo.

Este análisis se basa en gran medida en la noción de racionalidad limitada, que determina límites estrictos a las competencias cognitivas de la mente y capacidades ejecutorias de los miembros integradores. De esta forma, Egenberg denota que la información que se obtiene del medio ambiente puede ser utilizada por los individuos, pero sólo en una faceta en cuestión. 

Por un lado, los políticos basan sus decisiones en condiciones muy simplificadas del mundo. Una organización desde un cierto punto de vista pone de relieve el papel de una decisión en el contexto de la organización fabricante, prestando atención a la estructura de una organización, tanto en el lugar como en el grado de institucionalización. De esta manera las organizaciones e instituciones pueden afectar a las estrategias de los actores individuales.

Sin embargo, los intereses y objetivos, son moldeados por las organizaciones como por las instituciones, que son capaces de dotar a los actores individuales con objetivos e intereses propios, dado que la preferencia y la formación de la identidad son aspectos vitales de la política, por lo que, el estudio de la política y la administración no puede depender de como se abordan y de no adaptarse a estos fenómenos sociales. De esta manera, la perspectiva organizacional de una estructura organizativa se identifica como una estructura normativa compuesta por reglas y roles que determinan, lo que se espera que se haga y como debe de hacerse.

La estructura orienta los términos generales, los intereses y objetivos que se van a llevar a cabo, así como las consideraciones y alternativas. Estos criterios de relevancia son incorporados en las expectativas de rol orientados a los procesos de búsqueda de información. Por lo tanto, las estructuras normativas forjan redes de información para el desarrollo de órdenes, de alternativas y aprendizaje. Así, la estructura nunca podría ser neutral, siempre representa una movilización característica en la preparación de la acción, entonces se puede entender como una obligación moral. 

Las organizaciones son identificadas como sistemas de incentivos que forman miembros en niveles inferiores de su potencial, lo que induce a adoptar de forma autónoma las expectativas de conducta y códigos de conducta. Los administradores pueden aplicar premios y castigos con el fin de lograr la obediencia. El control social debe hacer conductas desviadas, ya que, estos mecanismos no implican que los miembros de la organización renuncien a sus intereses privados a partir del momento al que entran en una organización, sin embargo, Incluso los mecanismos fallan y los participantes no podrían defender y poner en práctica sus verdaderos intereses de una manera significativa y coherente en la mayoría de las áreas temáticas. 

Egenberg habla de la especialización horizontal, y expresa la forma en diferentes temas y áreas política en forma jerárquica. Sin embargo, en una jerarquía, la separación de los problemas en los niveles inferiores significa que está debe concentrarme en una coordinación y responsabilidad que se mueva hacia arriba. Las organizaciones basadas en un principio de finalidad, fomentan horizontes sectoriales entre los tomadores de decisiones y la política en todas las unidades y sectores.

Esta estructura expresar si la coordinación es jerárquica o colegiada. En el caso de la coordinación Colegiada esta va dirigida a las decisiones que llegar través de discusiones, negociación o votación. De esta manera se da paso a la demografía que se refiere a la composición de los atributos básicos tales como la edad, el sexo, la etnia, la educación y la antigüedad. Estos factores tienen un impacto en la decisión de comportamiento, las cuales se reflejan como una variedad de experiencias de socialización. 

La socialización por lo general significa valores, normas y las expectativas del rol. Una organización socializada se identifica fuertemente con una organización en particular, y se supone que defiende sus intereses en el sentido de que estos intereses se da por sentados y legitimados. Otro punto importante es sobre las características de ubicación y el espacio físico donde segrega personas y conceptos asociados, el papel de los roles organizacionales y las identidades.

La distancia física entre el gobierno y los espacios físicos de trabajo, afectan a los patrones de contacto y la coordinación de la conducta organizacional, al igual que a la organización estructural, la cual crea límites en las que se centran las decisiones, la atención y ayuda frente a una realidad. De aquí que Egenberg denote que “todas las instituciones son organizaciones, pero no todas las organizaciones son instituciones.” La institucionalización es una dimensión de organizaciones que añade características importantes, esto significa que, están creciendo organizaciones cada vez más complejas respecto a sus normas y prácticas.

Para las personas que participar directamente en una organización puede adquirir un valor institucional, sin embargo, en los ojos de la comunidad en general la organización puede ser prescindible sin ningún valor extra hacia su persona. A su vez, en una organización, no siempre se tiene que depender de mecanismos externos de control de premios y castigos.

Por su lado, las instituciones tienen posibilidades de reformas y reorganización, de esta forma, las instituciones son más complejas que las organizaciones, y cambia la estructura organizativa de una institución. Por otro lado, la política hacer frente a los aspectos de la administración en su aparato, su estructura, el personal, composición, estructura física y la ubicación, lo cual es la capacidad de formulación de políticas administrativas. 

Para Egenberg lo importante es entender la relación entre la estructura organizacional y el comportamiento real de la decisión de los funcionarios. La centralización en el comportamiento y en las descripciones estructurales, deja fuera varios factores que influyen en el proceso conjuntivo de la organización administrativa. El comportamiento, las consecuencias políticas, las dimensiones de la estructura organizativa, la especialización horizontal y vertical con el factor colegial son suficientemente definibles teóricamente, así como operacionalmente, y al mismo tiempo, son suficientemente abstractas para permitir que las observaciones empíricas sean transferidas al punto de ser cuasi-naturales. 

Lectura Recomendada 

Egenberg, Morten. 2003. “How organizational structure matters: an organizational perspective”, en Guy Peters, Handbook of Public Administration.

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Los Límites de las Políticas y el Comportamiento Administrativo. (Christopher Hood y Herbert Simón)

Los Límites de la Administración

Comportamiento Administrativo

Hood realiza su análisis con base en los límites o limitaciones que tiene la Administración Pública, respecto a los asuntos que no puede realizar por sí sola. Habla de un proyecto de Administración Pública perfecta, la cual debe estar determinada por procesos deliberados basada principalmente en 5 pasos: el primero se enfoca en una línea única de dirección o una solo autoridad, el segundo, tienen injerencia en los objetivos establecidos, claros en ejecución y autorizados, el tercero es la obediencia perfecta, el cuarto son los problemas de clasificación y el quinto es la esencia de la generación de presión del tiempo.

Sin embargo, cada uno presenta problemas para su ejecución, por ejemplo, el quinto no puede ser un apoyo pues cuando exista un problema se necesita una solución rápida, la cual, no se permitirá si no existe un límite de tiempo y cuando esta solución exista el problema ya habrá evolucionado, el segundo presenta que algunos objetivos de ciertas administraciones pueden ir en contra de otra por lo cual no se pueden lograr objetivos totalmente compatibles al mismo tiempo. 

En la obediencia perfecta existen también problemas, podemos encontrar que a veces para que obedezcan se omiten algunas desobediencias, (se solapan) pero cuando estas dejan de existir, los trabajadores las realizan de manera clandestina a su favor saboteando el trabajo de la administración.

Considerando estos inconvenientes Hood identifica los límites de la administración en tres apartados: los primeros son los externos que se refieren a su ejecución real y no tanto con problemas administrativos (que tiene que ver con los recursos, el costo político, el medio ambiente y el contexto en el cual se está llevando acabo), los limites internos que son más estrictamente administrativos y se presentan en la práctica administrativa (como el funcionamiento del control y el problema de coordinación) y los terceros que son los híbridos o también llamados cuasi-administrativos, en estos últimos no hay una descripción estricta pues se presentan como problemas administrativos que surgen de las decisiones políticas en algunos casos (son el producto de la interacción entre internos y externos). 

La administración perfecta es un proceso de comparación entre sistemas eficientes e ineficientes. Esta administración “perfecta es la posibilidad de que los elementos externos tengan disponibilidad de recursos y disponibilidad política”, de aquí se despliegan “las relaciones formales que son aquellas de carácter constitucional en donde forman al individuo a través de los valores que la misma organización defiende y aplica, por otro lado, las relaciones informales permiten ver a los actores políticos que estrechan los lazos políticos a la estructura del individuo”.

La administración que tienen un papel mínimo en el desarrollo de las concesiones y realmente no produce nada por sí misma, se ve en la necesidad de buscar ayuda en las empresas privadas. La ineficiencia de la administración está relacionada a la atención eficiente, eficaz y efectiva de los problemas de su sociedad, sin embargo, la administración es incapaz de desarrollar una estrategia o una política pública para el bienestar de sus administrados, debido a que hay una inexistencia en el estudio a profundidad y solo se combate el problema por la superficie y no la esencia de este. 

La administración debe de tener una base de control fuerte para que su eficiencia sea buena y los servicios necesarios sean de calidad sin tener que aceptar del todo las concesiones pedidas o el establecimiento de un contrato donde la Administración Pública se vea beneficiada en la resolución de sus problemas.

Simón nos muestra el proceso de elección bajo la concepción de la administración como “el arte de conseguir que se hagan las cosas”, este proceso no acaba cuando queda determinada la finalidad general de la organización. La forma de afectar las decisiones del personal operativo surge de la estructura formal que debe focalizarse en el operario, ya que este decide, pero es influenciado en elección y comportamiento. Este comportamiento implica una selección consciente de quien actúa y para quien, en un proceso selectivo.

El proceso selectivo es un reflejo condicionado por el medio ambiente. En las organizaciones el comportamiento se orienta a objetivos, con la finalidad de determinar el hacer. Cuando las decisiones llevan a la elección de finalidades últimas se denominan juicios de valor y a todos los sucesivos juicios de hecho, el comportamiento final se guía por metas y objetivos generales, y el comportamiento racional elige alternativas que llevan al cumplimiento de las metas.

El medio limita las alternativas y por ende establece el nivel máximo de realización de un objetivo, existe entonces un conflicto entre los juicios de valor y los de hecho. Para equilibrar una finalidad con la otra, se trata de encontrar un común denominador. En este punto es importante retomar lo planteado por Simón, donde señala que la actividad administrativa es la actividad de grupo y que los procesos administrativos agrupan técnicas que facilitan el desarrollo de procesos de aplicación del esfuerzo organizado, que consisten en elementos de las decisiones de cada individuo.

De esta manera, las organizaciones quitan al individuo su autonomía y la sustituye por un proceso organizativo de toma de decisiones que cuenta con una organización Weberiana, que consta en la especialización de su función que se traduce en el alcance y naturaleza de sus deberes, asignación de autoridad y establecimiento de límites para su facultad de decisión. Simón plantea que la organización administrativa se caracteriza por la especialización, de la cual sé que detona dos tipos, la especialización horizontal (la división de tareas) y la especialización vertical (que es la división de las funciones del personal operativo).

Las razones de la existencia para la especialización vertical se justifican en la coordinación, no solo con decisiones correctas, sino que todos adoptan las mismas decisiones. Esto mediante distintas formas de influencia, como la autoridad. Simón encasilla dos tipos de coordinación, unas son de procedimiento y las otras son las esenciales. Las primeras son la descripción generalizada del comportamiento y las relaciones entre los miembros, que son las que delinean la actividad y la autoridad, y las segundas se refirieren al contenido de la actividad de cada miembro.

Simón muestra la Formación de actitudes, y hábitos en un Estado operario que conlleva a tomar decisiones ventajosas. Otro asunto importante recae en la Imposición de las decisiones tomadas, en donde, la autoridad se define como una acción que no trata de convencer, sino de conseguir. Por otro lado, las lealtades organizativas son aquellas donde un grupo organizado tiende a identificarse plenamente con la organización. Este fenómeno de identificación o lealtad a la organización desempeña una función importante en la reducción del conjunto de valores bajo los cuales se debe supeditar una decisión. 

Simón explica mediante tres actores el manejo de las organizaciones, destacando la presencia del empresario, los clientes y los empleados. Cada uno tiene sus motivos para participar en la organización en relación a la necesidad que se espera satisface, pero surgen fines propios de la organización que son, objetivos personales de todos los participantes y son el medio por el que sus actitudes organizacionales se ligan para satisfacerse. El empresario realiza su objetivo obteniendo beneficio para lo que emplea operarios que aceptan autoridad a cambio de recibir salario y el cliente haya satisfacción al consumir el producto fabricado teniendo tres objetivos diferentes. El objetivo del cliente se relaciona con los objetivos de la organización. 

El objetivo del empresario se relaciona con la supervivencia de la organización. Y el objetivo de los operarios no se relaciona con la organización, pero tienen un umbral de agotamiento.

Simón analiza un panorama de los principios administrativos aceptados, los cuales constan de cuatro aspectos, el primero es cuando la eficiencia administrativa se incrementa con la especialización de tareas. El segundo donde la eficiencia administrativa se incrementa disponiendo de los miembros de la jerarquía, el tercero radica en que la eficiencia administrativa se incrementa con el alcance del control y el cuarto incrementa la eficiencia administrativa al agrupar a los trabajadores de acuerdo con la finalidad, el proceso, la clientela, y el lugar. De esta forma deduce al proceso de especialización como una característica inevitable de todo esfuerzo colectivo. Pero es en este mismo sentido la gran incertidumbre dentro de la organización administrativa de ¿cómo especializar?

Según Simón se debe colocar a la persona mejor formada en cada materia para tomar la mejor decisión, pero si una persona depende de varios tipos de decisiones y cada una de estas es tomada por más de un especialista, el criterio de especialización se estaría rompiendo el criterio de la unidad de mando. La práctica administrativa sugiere que se conceda a la especialización un amplio margen de prioridades sobre la unidad de mando, y debe existir una persona determinada a la que el subordinado obedezca y solo deban aplicarse las sanciones para obligar a obedecer a esa persona.

Aquí el alcance del control se determina en cuanto es más limitado el número de subordinados (a la eficiencia). Pero también la eficiencia ejecutiva mejorara reduciendo al mínimo el número de niveles organizativos por los que pasa a la eficacia antes de los resultados. Siguiendo esta misma línea, no existe diferencia esencial entre una finalidad y un proceso, solamente hay una distinción de grado.

Un proceso es una actividad cuya finalidad se encuentra a un nivel bajo de la jerarquía de medios y fines, y una finalidad es un conjunto de actividades cuyo valor u objetivo esta orientador y se encuentra en un nivel elevado de dicha jerarquía. De esta manera Simón expone el principio de eficiencia que se entiende por el comportamiento administrativo correcto, afirmar que la maximización es la finalidad de la actividad administrativa. Los factores que determinan el nivel de eficiencia son complicados, pero los límites que hacen que no sea perfectamente eficiente son la: la capacidad para ejecutar y capacidad para tomar decisiones correctas.

La teoría administrativa se interesa por los factores que determinarán las capacidades, valores y conocimiento de un miembro de la organización. El individuo está limitado en parte por su capacidad, hábitos y reflejos los cuales no pertenecen al dominio de lo consiente sino a cuestiones fisiológicas, y por otro lado el individuo también encuentra límites por la extensión de sus conocimientos para la realización de sus tareas, lo cual implica conocimientos teóricos como conocimientos prácticos, es decir, relacionados con la aplicabilidad de las herramientas teóricas conocidas.

De esta manera surge la determinación de la importancia relativa de los criterios en donde Simón denota la necesidad de desarrollar un vocabulario adecuado, el estudio de los límites de la racionalidad y la fijación de la importancia de los criterios mediante un estudio empírico. Desde el punto de vista de las decisiones existe una cadena en donde lo que para un superior es fáctico, para su subordinado será ético como consecuencia de la aplicación de la autoridad (lo fáctico se valora con los hechos mientras que lo ético es desde la autoridad).

Las decisiones se valoran en sentido relativo al objetivo en que se encaminan, entonces no es la decisión lo que se valora sino la relación de hecho que se afirma entre la decisión y sus fines. Una proposición fáctica responde al principio de no contradicción, una cosa no puede ser verdadera y falsa al mismo tiempo. Pero una proposición ética solo puede ser juzgada subjetivamente en relación a un fin superior.

Siempre se parte de alguna premisa ética que constituye el objetivo de una organización para comenzar el proceso de decisión, una proposición ética se inclina a la decisión racional, pero se necesitan los valores que se toman como objetivos en la organización para determinar su grado de realización en cualquier situación y se deben formar juicios relativos a la probabilidad de que las acciones. Simón dice que un Juicio Fáctico es la verdad del mundo observable que puede ser comprobada, si los acontecimientos suceden es verdadera sino, falsa. Al tomar decisiones administrativas es necesario elegir premisas fácticas cuyo valor de verdad es desconocido cuanto mayor es el elemento ético, más dudosos son los pasos de la cadena y mayor es el elemento de juicio que implica determinar qué medios contribuirán a qué fines.

Los elementos finales corresponden a la jerarquía de medio y fines, en este sentido, el valor inherente se transfiere a los medios por un proceso de anticipación y de está manera los valores que se atribuyan a tales resultados dependerán de las relaciones empíricas que existen entre ellos y las finalidades últimas.

En la práctica, los elementos fácticos y los éticos son papeles propios del representante y del experto en un proceso democrático de toma de decisiones. Si la distinción entre cuestiones fácticas o éticas es posible se establece un procedimiento que permita una separación más afectiva de los elementos fácticos y éticos. Ya que el término política es amplio, Simón lo separar en tres clases, la política legislativa que es la premisa ética de dirección, en política de dirección que es en las reglas amplias y no éticas establecidas por la alta dirección y la política de trabajo que es todo el resto de las reglas.

En el procedimiento de decisión se eligen las alternativas que se consideran medios adecuados para alcanzar los fines, sin embargo, la racionalidad se interesa en la construcción de cadenas medios y fines. La manera más efectiva de determinar que fines se buscan por sí mismo y su utilidad de medios para fines más lejanos es colocar al sujeto en situaciones de elección de fines. De esta forma Simón formula las limitaciones de medios y fines. Proporciona una visión insuficiente de la variable tiempo, debido a que la toma de decisión que determina el comportamiento a lo largo de un periodo de tiempo se llama estrategia, a su vez, esta tarea decisoria se compone de tres pasos, la numeración de todas las estrategias alternativas, la evaluación de todas las consecuencias de cada uno y la valoración comparativa de cada decisión.

La finalidad superior de planificar y organizar no es solamente colocar a cada participante en la tarea que mejor puede cumplir sino de permitir que cada uno forme expectativas exactas sobre lo que van a hacer los demás. Las organizaciones administrativas son sistemas de comportamiento cooperativo. El tema de la valoración aparece como un proceso que permite determinar la preferencia entre las consecuencias, las elecciones que hace este entre valores que compiten entre sí pueden describirse mediante una serie de curvas de indiferencia que relacionan las posibles consecuencias que son equivalentes en valor. 

La relación de medios y fines no corresponde a la distinción entre hecho y valor. En este sentido la racionalidad se ocupa de la elección de alternativas de actividad de acuerdo con un sistema de valores cuyas consecuencias de comportamiento pueden ser valoradas teniendo una sinergia positiva en la toma de decisiones dentro de procesos organizacionales en la administración.

Lecturas Recomendadas

Hood, Ch. 1976. “Los límites de la administración pública.” México. Limusa. 

Simón, Herbert. 1949. “El comportamiento administrativo”, Capítulos 1, 2 y 3. Madrid. Aguilar.

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